Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720351

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 czerwca 2019 r.
I OSK 3893/18
Wykazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie, del. NSA: Jacek Hyla (spr.), Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 252/18 w sprawie ze skargi Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia (...) marca 2018 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 252/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) r., nr (...) orzekającą o odmowie przyznania Ł. Z. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia (...) r. skarżący wystąpił o ustalenie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Do wniosku skarżący dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W. w dniu (...) r., nr (...), zaliczające go do lekkiego stopnia niepełnosprawności od dnia (...) r. oraz wskazujące na niedający się ustalić czas powstania niepełnosprawności.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w województwie dolnośląskim orzeczeniem z dnia (...) r., nr (...).

Sąd Rejonowy dla W. - Śródmieścia we W. prawomocnym wyrokiem z dnia (...) r., sygn. akt X U 98/17 zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) r. oraz poprzedzające je orzeczenie Zespołu Powiatowego z dnia (...) r. i zaliczył Ł. Z. do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia (...) r. na stałe. Poza tym sąd ten stwierdził równocześnie, że skarżący spełnia przesłanki odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pacy chronionej.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny w sprawie, organ pierwszej instancji - decyzją z dnia (...) r. - odmówił skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona nie spełnia warunków ustawowych wymienionych w art. 16 ust. 2 i 3 u.ś.r. Zgodnie z orzeczeniem sądowym niepełnosprawność skarżącego istnieje od (...) r., a w tej dacie skarżący miał już ukończone (...) lata. Niepełnosprawność strony, legitymującej się orzeczeniem o jej umiarkowanym stopniu, nie powstała zatem przed ukończeniem przez nią (...). roku życia, co było warunkiem koniecznym otrzymania zawnioskowanego świadczenia.

Organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie skarżącego wskazał, że jednym z podmiotów uprawnionych do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego jest osoba niepełnosprawna powyżej (...). roku życia, legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli jej niepełnosprawność powstała do ukończenia (...). roku życia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie mieścił się w powyższej kategorii osób niepełnosprawnych, albowiem z orzeczenia sądowego wynikało, że ustalenie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności datuje się od dnia (...) r., kiedy to miał on już (...) lata. Sąd nie zmienił natomiast zaskarżonego orzeczenia w zakresie daty powstania niepełnosprawności. Dlatego też należało przyjąć za organami orzeczniczymi, że nie da się ustalić, od kiedy wskazana niepełnosprawność zaistniała, a zatem nie można było uznać, że nastąpiło to przed jego (...) rokiem życia. Z uwagi zaś na fakt, że o dacie powstania niepełnosprawności mogą decydować wyłącznie uprawnione podmioty (zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, lekarze orzecznicy ZUS, sądy), ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie mogły prowadzić samodzielnych ustaleń w tym zakresie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Ł. Z. podkreślił, że data powstania niepełnosprawności, której w niniejszej sprawie nie dało się określić, nie może być utożsamiana z datą zaliczenia do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co nastąpiło z dniem (...) r. Dodał również, że w dniu (...) r. ZUS przyznał mu rentę socjalną stwierdzając, że naruszenie sprawności organizmu powstało przed ukończeniem 18. roku życia. W takiej sytuacji należało uznać, że spełnia on przesłanki do otrzymania wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przedstawioną w niej argumentację.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia (...). roku życia (art. 16 ust. 3 u.ś.r.)

Skarżący jest osobą niepełnosprawną w wieku powyżej (...). roku życia, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ustalonym ostatecznie prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we W. z dnia (...) r., sygn. akt X U 98/17. Wyjaśnienia wymagało natomiast to, czy organ zasadnie stwierdził, że skarżący nie spełnia ostatniej przesłanki wymienionej w art. 16 ust. 3 u.ś.r., a mianowicie, że niepełnosprawność powstała już po ukończeniu przez niego 21. roku życia.

Ze zgromadzonej dokumentacji, a zwłaszcza z orzeczeń w zakresie ustalenia stopnia niepełnosprawności wynika, że skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia (...) r. Jednocześnie stwierdzono, że nie da się ustalić dokładnej daty powstania niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I instancji, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja przemawia za uznaniem, że skarżący nie spełnił przesłanki podmiotowej do przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Z przedłożonego przez niego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zmienionego następnie w pewnym zakresie przez Sąd Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we W. nie wynikało, aby jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21. roku życia. Takiego domniemania nie można zwłaszcza wywieść ze stwierdzenia organów orzeczniczych, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Wskazanego zapisu nie zmienił również sąd powszechny orzekający w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Skoro zatem brak jest pewności, co do wystąpienia istotnej w sprawie okoliczności powstania niepełnosprawności przed ukończeniem przez stronę 21. roku życia, to nie można było uznać za dopuszczalne przyjęcie niejako wbrew przepisom ustawy, że spełnia ona przesłankę uprawniającą ją do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego.

Dodatkowo organ zasadnie podniósł, że za brakiem możliwości wydania korzystnej dla skarżącego decyzji przemawiał również fakt, że stopnień niepełnosprawności został mu przyznany od dnia (...) r. W tej zaś dacie skarżący miał już ukończony (...). rok życia, co tym bardziej uzasadniałoby wydanie odmownego rozstrzygnięcia, gdyby to właśnie ta okoliczność miała decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Jednakże w związku z tym, że nie dotyczyła ona wprost samej niepełnosprawności, mogła być wzięta pod uwagę jedynie pomocniczo, albowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała treść punktu IV orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Wbrew zarzutom skarżącego organ nie mógł podjąć czynności procesowych w celu samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje. Ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się wyłącznie w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy był również fakt przyznania skarżącemu renty socjalnej na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaliczył do organów orzekających w zakresie niepełnosprawności także lekarzy orzeczników ZUS, ale dokonał tego w szerszym kontekście, aniżeli niniejsza sprawa. Orzecznicy ZUS są bowiem uprawnieni do oceny stanu zdrowia osób ubiegających się o świadczenia z systemu ubezpieczeń społecznych, lecz nie mają kompetencji do nadawania określonych stopni niepełnosprawności. Do tego bowiem są ustanowione i powołane wyłącznie powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekające. Dlatego też organ zasadnie wskazał, że przedłożony przez stronę dokument nie miał wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż odnosił się do zdolności skarżącego do pracy i nie ustalał stopnia niepełnosprawności, ani tym bardziej nie określał daty jej powstania.

Nie ma również racji skarżący twierdząc, że wskazane orzeczenie ZUS stwierdza naruszenie sprawności organizmu przed ukończeniem przez niego 18. roku życia. Zawiera ono bowiem znacznie szersze sformułowanie wskazujące, że całkowita niezdolność do pracy pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym nie tylko przed ukończeniem 18. roku życia, ale również w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej przed ukończeniem 25. roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Na podstawie powyższego dokumentu nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy naruszenie sprawności organizmu u skarżącego nastąpiło przed ukończeniem 18. roku życia, czy też może przed ukończeniem 25. roku życia. W związku z czym wskazane orzeczenie nie mogło zostać uznane za okoliczność mającą istotny wpływ na wynik sprawy.

Ł. Z. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 511) w zw. z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 poz. 1110) wyrażającą się w przyjęciu, że organ orzekający w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego był związany wydanym wcześniej orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. - Śródmieścia we W.z dnia 11 października 2017 r.; sygn. akt X U 98/17 zmieniającym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) r. oraz poprzedzające je orzeczenie Zespołu Powiatowego z dnia (...) r. i zaliczającym skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia (...) r. na stałe, posługując się jednocześnie zamiennie sformułowaniami "powstanie niepełnosprawności" oraz "ustalony stopień niepełnosprawności datuje się", zamiast poczynić w tym zakresie własne ustalenia wobec jawiących się rozbieżności co do daty powstanie niepełnosprawności skarżącego oraz w oparciu o przedłożone orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr (...) z dnia (...) r.

- przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że postępowanie organu naruszało zasadę zaufania oraz przekonywania w związku z brakiem jednoznacznego stwierdzenia daty powstania niepełnosprawności skarżącego, gdy z jednej strony organ zalicza do organów orzekających w zakresie niepełnosprawności także lekarzy orzeczników ZUS, a następnie pomija w całości przedłożone przez skarżącego orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr (...) z dnia (...) r, stwierdzające powstanie całkowitej niezdolności do pracy w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18. roku życia,

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., wyrażające się w braku zastosowania przez Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości w zakresie daty powstania niepełnosprawności skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z tezą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.wyrażoną w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 614/17) "zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem opiekuńczym służącym częściowemu pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wobec tak wyznaczonego celu trudno znaleźć argumenty uzasadniające, że tego rodzaju wsparcie miałyby uzyskać osoby o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym niepełnosprawność "ustalono" przed ukończeniem 21. roku życia, zaś wyłączone miałyby być osoby, których niepełnosprawność wprawdzie "powstała" przed ukończeniem 21. roku życia, ale jej wówczas administracyjnie nie "ustalono".

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przez niepełnosprawność rozumie się trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy.

Powstanie niepełnosprawności zawsze poprzedza datę jej ustalenia. Orzeczenie ustalające niepełnosprawność lub stopień niepełnosprawności ma charakter deklaratoryjny stąd też konieczność rozróżnienia w nim momentu "powstania niepełnosprawności" i daty administracyjnego ustalenia stopnia niepełnosprawności czyli "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności". Ustawodawca w art. 16 ust. 3 in fine ustawy wyraźnie odwołuje się do daty "powstania", a nie "ustalenia" niepełnosprawności, tak więc kontekst systemowy raczej potwierdza trafność wykładni literalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaje się rozróżniać pojęcia "powstania niepełnosprawności" oraz "powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności", to jednocześnie nie zauważa błędu w sposobie rozumowania organów, które powołują się na datę (...) r., jako wyłączającą możliwość przyznania Skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego.

Zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i następnie przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazują podejmowanie czynności w taki sposób, aby możliwe było jak najszybsze załatwienie sprawy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny na gruncie art. 3 § 1 p.p.s.a. zobowiązany jest sprawować kontrolę działalności administracji publicznej i stosować środki określone w ustawie, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.poczynił błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017.1952) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018.511) w zw. z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2015.1110) wyrażającą się w przyjęciu, że organ orzekający w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego był związany wydanym wcześniej orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. - Śródmieścia we W.z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt X U 98/17 zmieniającym orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia (...) r. oraz poprzedzające je orzeczenie Zespołu Powiatowego z dnia (...) r. i zaliczającym skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia (...) r. na stałe i wskazując, że "nie da się ustalić", od kiedy istnieje niepełnosprawność. Obowiązujące przepisy prawa w żaden sposób nie wskazują jednak, że w przypadku braku konkretnej daty dotyczącej powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o niepełnosprawności, należy brać pod uwagę "datę ustalenia stopnia niepełnosprawności" czy też wydać decyzję odmowną w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Z przedłożonego przez skarżącego do akt sprawy orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr (...) z dnia (...) r. wynika, że całkowita niezdolność do pracy (istniejąca na dzień (...) r.) pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej - przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej.

Wobec jawiących się rozbieżności co do daty powstania niepełnosprawności, należało przyjąć, że data "ustalenia niepełnosprawności", zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 16 ust. 3 ustawy, nie ma znaczenia dla daty "powstania" niepełnosprawności, a w konsekwencji przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Oczywistym jest, że niepełnosprawność powstaje wcześniej niż administracyjna jej data ustalenia, a tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami, że "bez znaczenia dla niniejszej sprawy był również fakt przyznania skarżącemu renty socjalnej na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia (...) r." oraz "nie ma również racji skarżący twierdząc, że wskazane orzeczenie ZUS stwierdza naruszenie sprawności organizmu przed ukończeniem przez niego 18. roku życia". Należy podkreślić, że orzecznicy ZUS faktycznie nie mają kompetencji do nadawania określonych stopni niepełnosprawności, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby wskazywali oni fakt istnienia takiej niepełnosprawności, jak również datę jej powstania - na gruncie przedłożonego orzeczenia z dnia (...) r. wynika, że taka niepełnosprawność mogła powstać nawet przed 18. rokiem życia skarżącego, co organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, powinny uwzględnić.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się w istocie do kwestii braku ustalenia, że niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21 lat. Spełnienie tej przesłanki ma bowiem decydujące znaczenie z punktu widzenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej u.ś.r.).

W pełni trafny jest jednak wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd sądu I instancji, zgodnie z którym jedynymi organami władnymi, by określić kiedy powstała niepełnosprawność, jak i jej stopień są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz sądy rozpoznające odwołania od ich orzeczeń.

Kompetencje lekarzy orzeczników ZUS polegają na orzekaniu o zdolności do pracy wraz z datą powstania tej niezdolności i wynikają z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1383 z późn. zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy jeżeli nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, natomiast ustalono okres, w którym niezdolność do pracy powstała, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę końcową tego okresu. Jeżeli nie ma możliwości ustalenia ani daty, ani okresu powstania niezdolności do pracy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Regulacja ta nakazuje zatem ustalenie w każdym przypadku, niekiedy na podstawie prawnej fikcji, określenie daty powstania niezdolności do pracy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnych wątpliwości, że zasady i tryb orzekania o niepełnosprawności, uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2003 r. Nr 139, poz. 1328 z późn. zm.) wykluczają dopuszczalność ustalenia daty lub okresu powstania niepełnosprawności oraz stopnia tej niepełnosprawności przez organ właściwy do ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 sygn. akt I OSK 2590/12). Przepis § 14 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że datę lub okres powstania niepełnosprawności osoby zainteresowanej ustala się na podstawie przebiegu schorzenia, dokumentacji medycznej lub orzeczeń o inwalidztwie, niezdolności do pracy, wydanych przez organy na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z § 14 ust. 4 rozporządzenia jeżeli z przedłożonej dokumentacji, przebiegu schorzenia, orzeczeń o inwalidztwie lub niezdolności do pracy osoby zainteresowanej nie da się ustalić daty lub okresu powstania niepełnosprawności, należy wpisać wyrazy "nie da się ustalić". Zatem w aktach prawnych dotyczących orzekaniu o niepełnosprawności nie ma odpowiednika art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FOS, pozwalającego na określenie daty powstania niepełnosprawności w drodze fikcji prawnej.

Jest oczywistym błędem mylenie daty powstania niepełnosprawności i daty jej ustalenia. Nie ma to jednak w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż data ustalenia niepełnosprawności określona w orzeczeniu zespołu na (...) r. przypada na czas po ukończeniu przez skarżącego (...) roku życia. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozróżnił wyraźnie zresztą dwie określone wyżej daty, podkreślając, że daty od której istnieje niepełnosprawność nie daje się ustalić.

Treść orzeczenia komisji lekarskiej ZUS na którą powołał się skarżący wskazuje na to, że "całkowita niezdolność do pracy (istniejąca na dzień (...) r.) pozostaje w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej - przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej". Tak szeroko sformułowane orzeczenie bynajmniej nie zastępuje, ani nie podważa orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, ani modyfikującego jego treść wyroku Sądu Rejonowego dla W. Śródmieścia.

Przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wymaga bowiem jednoznacznego określenia w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia strony.

Takiego orzeczenia w sprawie nie przedłożono, a zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 8 i 11 k.p.a. oraz przepisów dotyczących postępowania dowodowego - art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, to jednoznaczne potwierdzenie powstania niepełnosprawności strony przed 21 rokiem życia - w formie wymaganego prawem orzeczenia właściwego organu. Skoro takiego orzeczenia nie przedłożono, to z uwagi na brak kompetencji organu pomocy społecznej do prowadzenia własnego postępowania zmierzającego do ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie można było uznać, że jakiekolwiek czynności dowodowe powinny zostać jeszcze przeprowadzone lub by zgromadzony materiał dowodowy został wadliwie oceniony. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) ani zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) w żadnej mierze nie mogą spowodować odstąpienia przez organ administracji orzekający w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego od żądania, by data powstania niepełnosprawności została jednoznacznie ustalona w orzeczeniu właściwego organu.

Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowano jako błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.Dz. U. z 2018 r. poz. 511) w zw. z § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności przez przyjęcie, że organy pomocy społecznej były związane orzeczeniem Sądu Rejonowego dla W. - Śródmieścia we W.i orzeczeniami zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, zamiast poczynić w tym zakresie własne ustalenia.

Wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej, zaś autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Nie jest zarazem dopuszczalne kwestionowanie stanu faktycznego zaakceptowanego przez sąd I instancji w drodze podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Powołany w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego stanowi w istocie próbę podważenia ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd I instancji. Kwestia oparcia ustaleń faktycznych na orzeczeniu Sądu Rejonowego dla W. - Śródmieścia i wcześniejszych orzeczeniach zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności należy bowiem do materii dowodowej.

Wadliwe sformułowanie materialnoprawnego zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę merytoryczną.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie referendarz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.