I OSK 384/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2533972

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2018 r. I OSK 384/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej: skargi kasacyjnej W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 906/17 o odrzuceniu skargi W. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia (...) maja 2017 r., nr (...) w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia:

1.

dopuścić Związek Z. z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika;

2.

oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę W. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia (...) maja 2017 r., w przedmiocie propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona propozycja warunków zatrudnienia nie posiada cech decyzji administracyjnej, w szczególności została przedstawiona w ramach wewnętrznych stosunków służbowych i pozostawiała zakres uznania co do jej przyjęcia bądź odrzucenia, ze skutkami opisanymi w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Cechy zaskarżonej propozycji warunków zatrudnienia przesądzają o niezakwalifikowaniu jej również do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kontroli sądu administracyjnego z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność tego rodzaju musi mieć charakter zewnętrzny, tj. musi być skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Zaskarżona propozycja warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy, proponując jedynie nowe warunki zatrudnienia, stanowiska służbowego oraz wynagrodzenia. Nie kształtuje sama w sobie władczo jakiegokolwiek stosunku pracy.

W związku z powyższym Sąd I instancji odrzucił przedmiotową skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. K., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1)

art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), "przepisy wprowadzające", poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa,

2)

art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Jednocześnie wskazano, że przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącego, a w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie;

3)

art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/ aktów/ czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a)

naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał precyzyjnie kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, akt lub czynność);

b)

naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby;

c)

naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

d)

naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;

e)

naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W dniu 26 lutego 2018 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania.

Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.), które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle art. 165 ust. 7 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie - ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby - ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jako zwolnienie ze służby. Z kolei art. 171 stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby.

W niniejszej sprawie pismem z (...) maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał niniejszą skargę za niedopuszczalną, bowiem zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie mieści się w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji słusznie Sąd I instancji wskazał na właściwość w tym przedmiocie sądów powszechnych wynikającą z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Spór w niniejszej sprawie związany jest bowiem z roszczeniami skarżącego ze stosunku służbowego, a więc z roszczeniami dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego go ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślić przy tym należy, iż droga sądowa nie jest dla strony zamknięta, gdyż sąd powszechny z uwagi na art. 1991 k.p.c. nie będzie mógł odrzucić pozwu z uwagi na niewłaściwość.

Na wynik sprawy nie mógł wpłynąć zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju - może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, zob. w https://hudoc.echr.coe.int).

Skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Konstytucji RP wymienionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarżący podtrzyma swoje stanowisko odnośnie niezgodności przyjętych rozwiązań z ustawą zasadniczą to po wyczerpaniu drogi sądowej uprawniony będzie do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z braku podstaw prawnych. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem WSA oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w pkt 2 sentencji.

W odniesieniu do wniosku Z. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wskazać należy, że zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle powyższego przepisu udział związku zawodowego w niniejszym postępowaniu będzie dopuszczalny, jeżeli sprawa dotyczyć będzie jego statutowej działalności.

Z załączonego do wniosku odpisu Statutu Z. wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania - propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej - jest objęty zakresem statutowej działalności Związku. Nadto za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.