Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769295

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 14 stycznia 2015 r.
I OSK 38/14
Rażące naruszenie prawa. Nieodwracalne skutki prawne decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz (spr.), del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, Prezydenta Miasta Gdyni reprezentującego Gminę Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/12 w sprawie ze skargi M. P., E. P., J. P.-G., A. P., H. P. i M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

1.

uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r., nr (...) i decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) maja 2012 r., nr (...);

2.

odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P., E. P., J. P.-G., A. P., H. P. i M. P. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r., nr (...) oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) - obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) stycznia 1967 r. nr (...), w pozostałym zakresie oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia (...) stycznia 1967 r., nr (...) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania, pod budowę ulicy, części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcela nr 393/119 o pow. 4 886 m2 z całej nieruchomości o pow. 3,6357 ha, stanowiącej własność - według zapisu z księgi wieczystej Nr (...) prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości - J. i F. P.

Na skutek odwołania Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia (...) grudnia 1968 r., nr (...), utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 20 września 2011 r. M. P., E. P., J. P.-G., A. P., H. P. i M. P. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) stycznia 1967 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia (...) grudnia 1968 r.

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia (...) grudnia 1968 r., nr (...) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) stycznia 1967 r., nr (...).

Po rozpatrzeniu wniosku M. P., E. P., J. P.-G., A. P., H. P. i M. P. o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, decyzją z dnia (...) października 2012 r., nr (...) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) maja 2012 r.

Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) a więc w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należało oceniać zaskarżone decyzje. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa ul. (...) w G., co stanowi cel użyteczności publicznej. W ocenie organu odwoławczego przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie precyzowały, czy w razie ujawnienia w toku postępowania wywłaszczeniowego śmierci jednego ze współwłaścicieli, organ administracji winien wystąpić z osobną ofertą sprzedaży nieruchomości do jego spadkobierców. Z tego względu brak oferty skierowanej do spadkobierców współwłaścicielki (F. P.) nie może zostać uznany za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, skoro Jan Potrykus nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości, to w tej sytuacji wystąpienie do pozostałych współwłaścicieli z ofertą zbycia stało się bezcelowe.

Organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 4 stycznia 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - Urząd Spraw Wewnętrznych powiadomiło właścicieli przedmiotowej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o terminie i miejscu rozprawy, którą wyznaczono na dzień 20 stycznia 1966 r. Odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu spadkobierców F. P., organ wskazał, że brak udziału strony postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, brak udziału biegłego w rozprawie wprawdzie stanowi naruszenie przepisów ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (taką okoliczność stanowić może tylko nieprzeprowadzenie rozprawy). Nadto organ wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania i z tego względu nie było potrzeby powoływania biegłego.

Odwołując się do treści art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ stwierdził, że powołany przepis dotyczy gruntów w mieście i osiedlu i zawiera odesłanie do zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 6 ustawy, nie zawierających odrębnych zasad ustalania odszkodowania za działki budowlane. Zdaniem organu, art. 8 ust. 7 dotyczył każdego rodzaju gruntu położonego w mieście lub osiedlu, natomiast rozbieżności interpretacyjne nie pozwalają organowi oceniającemu legalność decyzji uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ podniósł, że z przeprowadzonej identyfikacji parcel dokonanej przez Miejską Pracownię Geodezyjną do aktu notarialnego z dnia (...) listopada 1953 r., nr rep. (...) nieruchomość o pow. 3,6337 ha, w tym objęta wywłaszczeniem działka nr 393/119 nie była przedmiotem zniesienia współwłasności, a zatem ogólna powierzchnia nieruchomości, z której dokonywano wywłaszczenia była ustalona prawidłowo.

W ocenie organu, bezpodstawny jest zarzut, że decyzja z dnia (...) stycznia 1967 r. została skierowana do zmarłej F. P. Z treści rozdzielnika wynika, że została ona tylko skierowana do L. P. - pełnomocnika J. P. Natomiast zdaniem organu należało stwierdzić nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia (...) grudnia 1968 r., ponieważ decyzja została skierowana do osoby zmarłej - J. P., który zmarł 6 lub 8 października 1968 r.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r. wnieśli - M. P., E. Potrykus, J. P.-., A. P., H. P. i M. P. Skarżący zarzucili naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 30 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ wywłaszczeniowy posiadał pełną i udokumentowaną wiedzę o śmierci E. P. w 1938 r. i pozostawieniu przez nią spadkobierców. Podkreślono, że w przypadku, gdyby nieruchomość była przedmiotem współwłasności oferta dobrowolnego zbycia winna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli. Skarżący nie zgodzili się z dokonaną przez organ interpretacją art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wskazano, że decyzją z dnia 16 stycznia 1967 r. nieruchomość wywłaszczono J. i E. P., a zatem oni byli adresatami decyzji. Organ wydając decyzję posiadał wiedzę o śmierci współwłaścicielki nieruchomości oraz o przeprowadzonym postępowaniu spadkowym po niej. Zatem w ich ocenie nie stanowiło problemu prawidłowe określenie osób wywłaszczonych, jak i skierowanie do nich decyzji. Skarżący wskazali także, iż doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania trybu eliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej pierwszej i drugiej instancji. W sytuacji, gdy ta sama przesłanka nieważnościowa dotyczy obu decyzji organ nadzorczy jest zobligowany do stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Prezydent Miasta G. również wniósł o oddalenie skargi i ustosunkował się do podniesionych w skardze zarzutów.

Wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2580/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia (...) maja 2012 r. - obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 stycznia 1967 r., w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut skierowania decyzji wywłaszczeniowej do osoby nieżyjącej - F. P. jest zasadny.

Sąd wskazał, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu w trybie nadzorczym decyzja z dnia (...) stycznia 1967 r. dokonywała wywłaszczenia na rzecz Państwa parceli nr 393/119 o pow. 4886 m2 z nieruchomości będącej współwłasnością J. i F. P. Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w niniejszym postępowaniu o nieskierowaniu jej do F. P. Organ orzekł merytorycznie o odjęciu prawa własności F. P., a więc orzekł o jej prawach. Fakt, że treść decyzji nie została jej oznajmiona w związku z niedoręczeniem jej decyzji, nie może przesądzać, że jej do tego podmiotu nie skierowano. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji F. P. już nie żyła (zmarła w 1938 r.), tak więc niewątpliwie doszło do naruszenia prawa poprzez orzeczenie o prawach osoby zmarłej. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie naruszony został rażąco art. 8 ust. 6, 7 i 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd stwierdził, że art. 8 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazywał, że jeżeli wywłaszczenie ma miejsce w mieście i przedmiotem wywłaszczenia jest działka budowlana, to wywłaszczenie części tej działki nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania, a odszkodowanie należy się tylko za część wywłaszczonego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Sąd uznał, że rozumienie tego przepisu w ten sposób, że bez względu na rodzaj wywłaszczonego gruntu w mieście, na określony w ustawie cel, jeżeli wywłaszczona część stanowi mniej niż 25% z całości posiadanego gruntu odbywa się bez odszkodowania, jest oczywiście błędne. Sąd wskazał, że z opinii biegłego ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczony grunt będący współwłasnością J. i F. P. wynika, że grunt ten miał charakter rolny. Z tego względu odszkodowanie za tę parcelę gruntu winno być wypłacone za cały obszar wywłaszczony wg reguł określonych w art. 8 ust. 6 ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że na etapie oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości podmiot na wniosek którego doszło do wywłaszczenia nie dysponował informacją o śmierci F. P. Propozycja dobrowolnego zbycia nieruchomości została skierowana do współwłaścicieli J. i F. P., zaś informacja, że współwłaścicielka nie żyje dotarła do organu dopiero po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z tego względu nie można postawić skutecznego zarzutu, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie skierowano takiej oferty do następców prawnych zmarłej F. P.

Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta G. reprezentujący Gminę Miasta G. i wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, tj. wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 393/119, mapy sytuacyjnej z uzbrojeniem terenu oraz pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia (...) listopada 2013 r., sygn. (...), na okoliczność potwierdzenia, że na działce nr 393/119 zlokalizowana jest droga publiczna.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1)

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a)

art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. faktu zlokalizowania na działce nr 393/119 drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

b)

art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez sformułowanie wiążącej dla organu oceny prawnej pozostającej w sprzeczności z przepisem art. 156 § 2 k.p.a., który wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne;

c)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku pomijające całkowicie stanowisko strony skarżącej kasacyjnie zawarte w odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2013 r.;

d)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uchylenie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) października 2012 r. oraz z dnia 16 maja 2012 r. - obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PWRN w G. z dnia (...) stycznia 1967 r., wskutek błędnego przyjęcia, że dopuszczalne jest stwierdzenie rażącego naruszenia przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, którego treść nie jest jednoznaczna i wymaga wykładni, a jego interpretacje są rozbieżne;

2)

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a)

art. 2 ust. 1 w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i pominięcie, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest droga publiczna może stanowić własność wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

b)

art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PWRN w G. z dnia (...) stycznia 1967 r. poprzez pominięcie, że wspomniany przepis dawał spadkobiercom E. P. możliwość przystąpienia do postępowania wywłaszczeniowego na każdym etapie, a nieskorzystanie z tej możliwości wywołało skutki, które mogą być oceniane ewentualnie jako przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji;

c)

art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PWRN w G. z dnia (...) stycznia 1967 r. poprzez przyjęcie, że zastosowana przez organ nadzoru i stosowana również w przeszłości przez organy wywłaszczeniowe jego interpretacja, w myśl której ww. przepis dotyczy każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, bez względu na jego charakter użytkowy - budowlany bądź rolny jest oczywiście błędna, czego skutkiem było naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy znajduje się sporządzony przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta G. wypis z ewidencji gruntów dla działki nr 393/119, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość sklasyfikowana jest jako użytek drogowy. Wspomnianego dokumentu Sąd nie wziął pod uwagę przy wyrokowaniu, a w szczególności przy formułowaniu oceny prawnej, która na podstawie art. 153 p.p.s.a. miałaby być wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie. Ocena ta pozostaje w sprzeczności z treścią art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi że nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, a takim skutkiem jest niewątpliwie zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną.

Sąd nie zastosował regulacji zawartej w art. 2 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i pominął, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest droga publiczna może stanowić własność wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawnej w niniejszej sprawie pominął regulację zawartą w art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji PWRN w G. z dnia (...) stycznia 1967 r. Przepis ten przewidywał dopuszczenie do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym osoby, która w toku postępowania zgłosi się i udowodni swoje prawo do nieruchomości, a nie jest ujawniona w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, taką możliwość przystąpienia do postępowania mieli spadkobiercy zmarłej E. P. Brak skierowania decyzji z dnia (...) stycznia 1967 r. do spadkobierców E. P. można więc ewentualnie oceniać w kategoriach podstawy do wznowienia postępowania wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazano, że współczesna, nawet znacząco odbiegająca od przeszłej, interpretacja art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie daje podstaw do stwierdzenia, że przepis ten został przez organ wywłaszczeniowy naruszony, w szczególności w sposób rażący. Nie można również przyjąć, że zmiana wykładni na przestrzeni lat daje automatycznie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P., E. P., J. P.-G., A. P., H. P. i M. P., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa z dnia (...) stycznia 1967 r. wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku - Urząd Spraw Wewnętrznych, którą dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność J. i F. P., chociaż doręczona została tylko pełnomocnikowi J. P., to została niewątpliwie skierowana również do osoby nieżyjącej - F. P., która zmarła w 1938 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro wskazaną decyzją orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości będącej współwłasnością J. i F. P., a w dacie orzekania współwłaścicielka nieruchomości (F. P.) nie żyła, to zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że również w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie tylko w odniesieniu do decyzji odwoławczej, która została skierowana do nieżyjącego w dacie jej wydania współwłaściciela nieruchomości J. P., wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Chociaż omówiona wyżej kwestia nie została objęta zarzutami kasacyjnymi, to uwagi na jej istotne znaczenie w sprawie koniecznym stało się jej przedstawienie na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe zagadnienie pozostaje bowiem w ścisłym związku z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutami dotyczącymi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a., a także z kolejnym zarzutem dotyczącym naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie, że nieruchomość, na której zlokalizowana jest droga publiczna może stanowić własność wyłącznie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Zarzuty powyższe zasługiwały na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Uznając, że organ naruszył wskazany przepis Sąd pierwszej instancji nie zalecił organowi w dalszym postępowaniu rozważenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i ewentualnego wydania decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. Z kategorycznego sformułowania, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji istotnie wynika - jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej - że zdaniem Sądu w sprawie nie występują okoliczności wskazane art. 156 § 2 k.p.a., które stanowią przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie powinna być rozważona ta ostatnia sytuacja.

Chociaż przy skardze kasacyjnej przedstawione zostały dodatkowo uzupełniające dowody z dokumentów na okoliczność, że na wywłaszczonej działce nr 393/119 została zlokalizowana droga publiczna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to fakt ten jest niewątpliwy w świetle dokumentacji aktowej sprawy (vide wypis z rejestru gruntów); okoliczność ta jest w sprawie bezsporna.

Nieodwracalne skutki prawne decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych występują wówczas, gdy organ administracji publicznej, działając w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może własnym działaniem odwrócić bezpośrednich następstw prawnych wywołanych tą decyzją.

Wobec powyższego, organ nadzoru w sytuacji, gdy na wywłaszczonej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieruchomości została zlokalizowana droga publiczna nie może stwierdzić nieważności tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z tej regulacji ustawowej wynika, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny, a więc istnieje przeszkoda w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w stwierdzeniu nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, gdyż w wyniku takiego rozstrzygnięcia nieruchomość, na której znajduje się droga publiczna stałaby się własnością prywatną, co naruszyłoby przepisy ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2246/12).

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro powołany przepis wywoływał rozbieżności interpretacyjne z uwagi na jego niejednoznaczne sformułowanie, to jedynie z tej przyczyny, że w postępowaniu nadzorczym, wybrany zostanie jeden z dopuszczalnych sposobów wykładni tego przepisu, odmienny, niż zastosowany przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, okoliczność ta nie może uzasadniać stwierdzenia, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z podniesionych względów nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 6-8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Omówione wyżej uchybienia, choć częściowo objęte były zarzutami kasacyjnymi podniesionymi w oparciu o podstawy zaskarżenia określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to stanowią one naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty objęte podstawą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie dotyczyły uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku było bowiem konsekwencją omówionych wcześniej naruszeń prawa materialnego. W takiej sytuacji wystąpiła podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił więc zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) maja 2012 r. wymagały uchylenia przede wszystkim wobec uznania w postępowaniu nadzorczym, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 stycznia 1967 r. do nieżyjącej wówczas współwłaścicielki nieruchomości - F. P. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, w prowadzonym w sprawie postępowaniu nieważnościowym organ pominął konsekwencje wynikające z okoliczności, że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się obecnie droga publiczna. Okoliczność ta, stanowiąca w postępowaniu nieważnościowym negatywną przesłankę, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a., polegającą na wywołaniu przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, powinna być w sprawie niniejszej uwzględniona.

Wobec powyższego należało uchylić obydwie decyzje wydane w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach sprawy wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., uzasadniające odstąpienie w całości od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.