Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2866442

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 sierpnia 2019 r.
I OSK 37/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.).

Sędziowie: NSA Małgorzata Borowiec, del. WSA Renata Detka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 117/17 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego

1. oddala skargę kasacyjną;

2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz A. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 117/17, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie dodatku wyrównawczego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z (...) września 2016 r. (pkt 1) oraz zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt sprawy wynika, że w związku z likwidacją wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury Minister Obrony Narodowej (...) kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr (...) dotyczącą ppłk A. M. - wizytatora - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 § 1 i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.). W przedmiotowej decyzji stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz zawodowy z dniem (...) kwietnia 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych - powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

W tej samej dacie, tj. (...) kwietnia 2016 r. decyzję nr (...) wobec ppłk A. M. - prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu wydał Prokurator Generalny, który na podstawie art. 41 § 1 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze przeniósł wyżej wymienionego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Następnie Prokurator Generalny na wniosek I Zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego, z uwagi na potrzeby kadrowe komórki organizacyjnej właściwej w sprawach wojskowych decyzją z (...) kwietnia 2016 r. nr (...) wyznaczył ppłk A. M. - prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu na stanowisko służbowe w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, zaszeregowanym do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U:15. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i 4 oraz art. 23 cyt. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Prokurator Okręgowy w Poznaniu decyzją z (...) września 2016 r. nr (...), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a."), art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.) oraz art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, w związku z przeniesieniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w Poznaniu - przyznał ppłk A. M. z dniem 12 września 2016 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 4.274,72 zł.

W uzasadnieniu podał, że wyżej wymieniony żołnierz z dniem (...) kwietnia 2016 r. został skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, zaszeregowanym do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U:15. W związku ze skierowaniem go na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zachowano prawo do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego. Staż pracy dla uzyskania stawki awansowej na tym stanowisku jest liczony od 20 czerwca 2011 r. Ppłk A. M. czynną służbę wojskową pełni od 12 lutego 2005 r., data początkowa do dodatku za długoletnią pracę jest liczona od 12 września 2000 r.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 pkt 2, § 3, § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 11 października 2010 r., w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.

Miesięczne uposażenie zasadnicze oraz dodatki o charakterze stałym należne ppłk A. M. na stanowisku służbowym, określone w art. 78 ust. 1, art. 79 i art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2015 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2213) oraz § 28 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1618), wynoszą:

- uposażenie zasadnicze U: 15 - 5.760,00 zł,

- dodatek za długoletnią służbę wojskową - 518,40 zł (9% uposażenia zasadniczego).

Razem kwota uposażenia wynosi 6.278,40 zł.

Zgodnie z art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (M. P. z 2015 r. poz. 720), które wynosi 3.854,88 zł.

Wynagrodzenie prokuratora określa się na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r. poz. 271).

W związku z art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, ppłk A. M. przysługuje prawo do wynagrodzenia, które otrzymywałby na dotychczasowym stanowisku prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej:

- wynagrodzenie zasadnicze w stawce czwartej - 9.097,52 zł (wielokrotność podstawy ustalenia tego wynagrodzenia z zastosowaniem mnożnika 2,36),

- dodatek za długoletnią pracę - 1.455,60 zł (16% wynagrodzenia zasadniczego). Razem kwota wynagrodzenia wynosi 10.553,12 zł.

Dodatek wyrównawczy, stanowiący różnicę między miesięcznym wynagrodzeniem w kwocie 10.553,12 zł a miesięcznym uposażeniem w kwocie 6.278,40 zł wynosi 4.274,72 zł.

Od powyższej decyzji ppłk A. M. wniósł odwołanie do Prokuratora Generalnego, w którym zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, polegający na mylnym ustaleniu, że stanowiskiem służbowym zajmowanym przez niego do (...) kwietnia 2016 r. było stanowisko "prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej", chociaż w rzeczywistości było to stanowisko "wizytatora - prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Postępowania Sądowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu". W związku z powyższym wniósł o przeprowadzenie dowodów ze stosownych decyzji na ww. okoliczność oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku wyrównawczego: od 20 czerwca 2016 r. do 11 września 2016 r. - 6.346,38 zł, a od 12 września 2016 r. - 6.442,75 zł.

Prokurator Generalny, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z (...) listopada 2016 r. nr PK IX K 123.1028.2016, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podał, że prokurator wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, zachowuje prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, które jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia.

Wyjaśnił, iż zachowanie prawa do wynagrodzenia oznacza (poza wprowadzeniem zasady waloryzacji), że prokuratorowi przeniesionemu na inne stanowisko służbowe, między innymi w trybie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, ww. ustawa nie przyznała wprost wynagrodzenia zasadniczego. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, że zachowanie prawa do wynagrodzenia zasadniczego nabytego na dotychczas zajmowanym i nieistniejącym już stanowisku oznacza, że wynagrodzenie to przysługuje w stawce wynagrodzenia zasadniczego nabytej pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, z późn. zm.). Z tego względu wynagrodzenie nabyte na dotychczasowym stanowisku prokuratora zostało zachowane w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego.

Wskazał, że zgodnie z obecnie, jak i poprzednio obowiązującą ustawą - Prawo o prokuraturze, prokurator ma prawo do: wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku prokuratorskim, które określa się w stawkach, a ich wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za długoletnią pracę, świadczeń odszkodowawczych, z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jak również do dodatku funkcyjnego przysługującego w związku z pełnioną funkcją.

Ustawa - Prawo o prokuraturze stanowi o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie wiązało się z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama ze stanowiskiem zajmowanym przez prokuratora.

W związku ze zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury określono właściwość rzeczową komórek organizacyjnych do spraw wojskowych, jak również nastąpiła zmiana zakresu zadań prokuratorów do spraw wojskowych, pełniących czynności w tych komórkach organizacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku ppłk A. M. nie można uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio - do 3 kwietnia 2016 r. - funkcji wizytatora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, która na mocy art. 31 w związku z art. 75 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze z dniem (...) kwietnia 2016 r. została zniesiona.

W związku z powyższym wynagrodzenie ppłk A. M. nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji.

Ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określiła przypadki, w których prokuratorzy zniesionych jednostek, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, zobowiązani zostali do wykonywania zadań do czasu powołania prokuratorów do pełnienia funkcji w powszechnych jednostkach wymienionych w art. 53 tej ustawy.

W kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w tym zakresie. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 125 tej ustawy - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych.

Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa składniki uposażenia żołnierzy zawodowych, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy. Regulacja dotycząca tego dodatku została zawarta w art. 80 ust. 2 tej ustawy.

Szczegółowe warunki otrzymywania dodatku wyrównawczego, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu tego dodatku, określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.) wydane na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis § 4 ust. 3 w pkt 4-6 tego rozporządzenia określa podmioty, które decyzją ustalają wysokość dodatku wyrównawczego.

Przepisy tego rozporządzenia zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 w brzmieniu nadanym art. 16 pkt 14 lit. b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, ze dodatek wyrównawczy został ppłk A. M. przyznany zgodnie z przepisami prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji:

a) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Generalnego, jako organu drugiej instancji, w sytuacji gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w Poznaniu jest Prokurator Regionalny w Poznaniu, nie zaś Prokurator Generalny;

b) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu jako organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy był Prokurator Generalny, jako organ właściwy do wydania decyzji, jak również jako organ właściwy do ponownego rozpoznania sprawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpoznania zarzutu odwołania i niepoczynienie ustaleń faktycznych co do zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w Poznaniu;

b) art. 107 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w szczególności wykładni przepisów art. 41 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w aspekcie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulujących składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury;

c) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, jak również niepouczenie skarżącego o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach, w tym pouczenia go o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającego się składaniem środków dowodowych;

d) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie nie tyle czynnego, a de facto jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co uniemożliwiło stronie przedstawienie dowodów potwierdzających, iż skarżący, pełniąc służbę wojskową w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w Poznaniu zajmował stanowisko "wizytator prokurator wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Postępowania Sądowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu" a nie pełnił funkcji wizytatora w tej wojskowej jednostce organizacyjnej prokuratury;

e) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego oraz ewentualnego jego uzupełnienia przez skarżącego;

f) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych kroków, w tym pozyskania kluczowych dowodów w sprawie, w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

III. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 41 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia", użyty w przywołanym przepisie, nie odnosi się do wszystkich składników uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, a jedynie do niektórych, bliżej nieokreślonych jego składników;

b) art. 43 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze poprzez jego niezastosowanie i nie zaliczenie skarżącemu do okresu, od którego zależy prawo do nabycia bezpośrednio wyższej stawki wynagrodzenia zasadniczego, okresu kolejnych 5 lat począwszy od 20 czerwca 2011 r., od kiedy to skarżącemu przyznano - w związku z wyznaczeniem skarżącego na stanowisko prokuratora Wydziału Śledczego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu - prawo do piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

c) art. 41 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do jego niezastosowania i w konsekwencji ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki, podczas gdy poprawna wykładnia tego przepisu, skutkować powinna przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego;

d) art. 41 § 2 w zw. z art. 43 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze i art. 124 § 5 ustawy - Prawo o prokuraturze, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie wysokości dodatku wyrównawczego na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów skutkować powinno przyznaniem skarżącemu dodatku wyrównawczego w wysokości uwzględniającej wynagrodzenie zasadnicze według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Generalnego z (...) listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z (...) września 2016 r., ewentualnie, z ostrożności procesowej, uchylenie obu ww. decyzji w całości,

2) zobowiązanie Prokuratora Generalnego do wydania - jako organ pierwszej instancji - decyzji przyznającej skarżącemu dodatek wyrównawczy: w kwocie 6.346,38 zł od 20 czerwca 2016 r. oraz w kwocie 6.442,75 zł od 12 września 2016 r.

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Prokurator Generalny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wskazał, że na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, z dniem (...) kwietnia 2016 r. zostały zniesione wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.

W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - przejął Prokurator Generalny.

Skarżący ppłk A. M., jako prokurator zniesionej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, będący żołnierzem zawodowym, na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze został przeniesiony z dniem (...) kwietnia 2016 r. przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.

Powyższe wynika z art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.).

Tymczasem decyzja z (...) września 2016 r. o przyznaniu ppłk A. M. dodatku wyrównawczego została wydana przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uprawnienia organu pierwszej instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze. Przepis ten stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. W świetle art. 13 § 3 cyt. ustawy, kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Z powyższej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego, byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu.

Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego, przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od tych decyzji, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

W niniejszej sprawie decyzja z (...) września 2016 r. została wydana przez Prokuratora Okręgowego w Poznaniu, jako organ pierwszej instancji, zaś Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji, jako organ drugiej instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych.

W świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania - w jego imieniu - decyzji we wskazanych wyżej sprawach.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z (...) września 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą wadą nieważności, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W konsekwencji przyjął, że w tym przypadku odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze jest przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Generalny reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, któremu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a. oraz w związku z:

- art. 31, art. 32, art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178),

- § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196, poz. 1298 z późn. zm.),

- art. 3 § 2, art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 23 § 3 i § 4 i art. 28 oraz art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177 z późn. zm.),

- art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.), poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na:

1) błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był tylko i wyłącznie Prokurator Generalny, albowiem organ ten przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny co prawda przejął obowiązki i uprawnienia m.in. wojskowej prokuratury okręgowej i wojskowych prokuratorów okręgowych (a także wojskowej prokuratury garnizonowej i wojskowych prokuratorów garnizonowych) na mocy art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jednakże:

- kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego) ustała z chwilą przeniesienia ppłk A. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, tj. z dniem (...) kwietnia 2016 r., co dało podstawę w dalszej kolejności, tj. z dniem 27 kwietnia 2016 r., do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, na mocy decyzji wydanej w oparciu o m.in. art. 31 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze.

- wskutek powyższego przeniesienia i objęcia wyznaczonego stanowiska odpadła podstawa prawna do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwał nadal status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a w stosunku do skarżącego powstał odrębny status prokuratora do spraw wojskowych, a tym samym odpadła też podstawa prawna do uznania, że organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny z tytułu przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także wojskowego prokuratora garnizonowego),

- wskutek zniesienia na mocy art. 31 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze m.in. wojskowych prokuratur okręgowych (a także wojskowych prokuratur garnizonowych) - obowiązki i uprawnienia m.in. tych organów wojskowych, które przejął Prokurator Generalny wobec skarżącego z racji przysługiwania mu statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej - dotyczyły dotychczasowych obowiązków i uprawnień (tj. obowiązujących do dnia zniesienia wojskowej prokuratury okręgowej) i tych obowiązków i uprawnień, które powstały w okresie do daty przeniesienia ppłk A. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, a w okresie późniejszym nie mogły powstać nowe obowiązki i uprawnienia należne m.in. wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego w ramach jego statusu prokuratora byłej wojskowej prokuratury okręgowej, skoro przestał istnieć zarówno taki organ jak: wojskowa prokuratura okręgowa, jak też i status prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, a nie jest prawnie możliwe przejęcie praw nieistniejących,

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, zgodnie z którymi ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze, a zatem w dacie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym odpowiednie rozumienie powyższych przepisów wymagało, aby uwzględnić, że pod użytym w § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej pojęciem "prokurator wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) (...) - wojskowy prokurator okręgowy (a także odpowiednio: wojskowy prokurator garnizonowy)" należy rozumieć, że w przepisie tym chodzi o prokuratora do spraw wojskowych, w tym przypadku o skarżącego (a nie o: "prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej", a także odpowiednio: "wojskowej prokuratury garnizonowej") i że w przepisie tym chodzi o przełożonego prokuratora do spraw wojskowych, czyli w tym przypadku o prokuratora okręgowego (a nie o: "wojskowego prokuratora okręgowego czy garnizonowego"),

- przepis art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, jako mający charakter przepisu dostosowującego i przejściowego, miał na celu umożliwienie przejęcia przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora okręgowego (a także odpowiednio: wojskowego prokuratora garnizonowego) wobec byłego prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej (a także odpowiednio: wojskowej prokuratury garnizonowej) w tzw. okresie przejściowym, z uwzględnieniem zniesienia m.in. tych organów wojskowych i faktu, że - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - dany prokurator wojskowej prokuratury okręgowej niekoniecznie będzie powołany do Prokuratury Okręgowej, a wówczas należy określić kompetencje organu, który będzie uprawniony do przeniesienia tego prokuratora na stanowisko np. prokuratora do spraw wojskowych w dziale do spraw wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu,

- przeniesienie skarżącego na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu spowodowało, że od tej daty przełożonym skarżącego był bezpośrednio Prokurator Rejonowy w Poznaniu, a pośrednio Prokurator Okręgowy w Poznaniu, a zatem to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był kompetentny do wydania zaskarżonej decyzji, bowiem był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w Poznaniu) i wykonywania jego czynności, a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 31 § 1 i § 2, art. 32 i art. 70 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

b) Prokurator Generalny, choć nie przejął obowiązków i uprawnień w zakresie wydania decyzji o dodatku wyrównawczym m.in. przynależnych wojskowemu prokuratorowi okręgowemu (a także odpowiednio: wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu) wobec skarżącego po dacie przeniesienia ppłk A. M. na stanowisko prokuratora do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, to jednakże obowiązujące w strukturze prokuratury szczególne zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa dają Prokuratorowi Generalnemu uprawnienie do kierowania działalnością całej prokuratury, a Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury i przełożonym wszystkich prokuratorów, w tym Prokurator Generalny może przejąć zadania podległych prokuratorów, a zatem Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo - do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu należy dopatrywać się nie tyle w przepisie art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, co w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, a zatem zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze,

c) organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji był Prokurator Okręgowy w Poznaniu, gdyż był pośrednio przełożonym skarżącego, umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był kompetentny do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w Poznaniu) i wykonywania jego czynności, bowiem:

- z przepisu art. 23 § 3 i § 4 ustawy - Prawo o prokuraturze wynika, że Prokuraturą Okręgową kieruje Prokurator Okręgowy, który jest prokuratorem przełożonym prokuratorów danej prokuratury okręgowej,

- z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej wynika, że:

• żołnierz zawodowy może pełnić zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury (zwana dalej "instytucją cywilną"), a na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, a do żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w instytucji cywilnej stosuje się odpowiednio obowiązujące na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym przepisy dotyczące stosunku służbowego, w tym do prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem zawodowym stosuje się również przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze, dodatki do uposażenia przyznaje, w formie decyzji, organ, o którym mowa w art. 104, tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organem właściwym są dowódcy jednostek wojskowych,

• właściwe odkodowanie i zrozumienie powyższych przepisów oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji o dodatku wyrównawczym skarżący jako prokurator do spraw wojskowych będący żołnierzem zawodowym pełnił zawodową służbę wojskową jako prokurator do spraw wojskowych w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu i podlegał Prokuratorowi Okręgowemu w Poznaniu pełniącemu obowiązki odpowiednie do kierownika instytucji cywilnej lub innego uprawnionego organu oraz to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego do uposażenia,

- przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej oraz uznać należy, że przepisy szczególne ustawy - Prawo o prokuraturze stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym, a zatem zaskarżony wyrok narusza art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej w związku z przepisami art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1 i 2 ustawy - Prawo o prokuraturze.

c) ocena, który organ jest organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, nie może pomijać, że na datę wydania zaskarżonej decyzji to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był przełożonym skarżącego, a zatem to Prokurator Okręgowy w Poznaniu był organem umocowanym do podejmowania decyzji m.in. w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

2) poprzez wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Prokurator Generalny do realizacji przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych może upoważnić tylko i wyłącznie Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, podczas gdy:

a) Prokurator Generalny, niezależnie od tego, czy przyjmie się, że kompetencje Prokuratora Generalnego wynikają z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. Naczelnej Prokuratury Wojskowej i wojskowych prokuratorów okręgowych na mocy art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, czy też uzna się, że Prokuratorowi Generalnemu przysługują jako przełożonemu skarżącego kompetencje w przedmiocie m.in. dodatku wyrównawczego na mocy art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, może posłużyć się zarówno:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 13 § 3 ustawy - Prawo o prokuraturze, uprawniającym do tego, aby kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw były również realizowane przez upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub innego zastępcę Prokuratora Generalnego, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też i posłużyć się:

- tzw. upoważnieniem normatywnym wynikającym z art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, uprawniającym Prokuratora Generalnego do tego, aby udzielił upoważnienia do m.in. wydania decyzji dotyczących dodatku wyrównawczego Prokuratorowi Okręgowemu, bowiem Prokurator Generalny jako prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, a w celu realizacji tego upoważnienia normatywnego Prokurator Generalny może wydać stosowne zarządzenie, jak też:

- w ramach tzw. dekoncentracji wewnętrznej czy zewnętrznej może upoważnić na mocy art. 268a k.p.a. pracowników obsługujących ten organ - czyli także podległego mu Prokuratora Okręgowego w ramach szczególnej zasady hierarchicznego podporządkowania i kierownictwa - do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, także w przedmiocie dodatku wyrównawczego,

b) z treści art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, a także art. 9 § 1 i § 2, art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze oraz art. 268a k.p.a. - nie jest prawnie możliwe wywiedzenie i taka interpretacja, iż przepisy te z uwagi na ich charakter uniemożliwiają udzielenie upoważnienia przez Prokuratora Generalnego na rzecz Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie dodatku wyrównawczego, w tym, iż:

- rzekomo normuje tzw. wyłączne kompetencje Prokuratora Generalnego w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez ten organ i nie mogą być przekazane innej osobie czy przeniesione na inne osoby bez wyraźnej woli ustawodawcy (poza Prokuratorem Krajowym lub innym zastępcą Prokuratora Generalnego),

- rzekomo stanowi, iż uprawnienia Prokuratora Generalnego mogą być wykonywane tylko i wyłącznie osobiście przez piastuna tego organu, tj. że rzekomo mają charakter uprawnienia osobistego ściśle związanego tylko z Prokuratorem Generalnym,

- rzekomo stanowi przepis ustawy, który jest przepisem stanowiącym inaczej niż to określono w przepisie art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze oraz że przepis art. 32 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze rzekomo zakazuje stosowania przepisów art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o prokuraturze,

- brak podstaw do uznania, że powyższe przepisy rzekomo dotyczą kompetencji nienależących do sfery administracji,

c) wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest w sposób nieprawidłowy zawężająca, chociaż zarówno ustawowe, jak i ustrojowe, rozumienie zadań (zakresu działania) Prokuratora Generalnego należy interpretować szeroko,

3) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego i utrzymanej w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie przyznania ppłk A. M. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i tym samym nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji:

- decyzja podlegała pod właściwość rzeczową (merytoryczną) Prokuratora Okręgowego w Poznaniu jako przełożonego skarżącego (choć kompetentnym do przejęcia tego uprawnienia był też Prokurator Generalny jako prokurator przełożony),

- w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji została zachowana właściwa reguła co do określenia organu właściwego pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), bowiem przy ustalaniu organu wyższej instancji należy uwzględnić, iż sprawa niniejsza dotyczy prokuratora do spraw wojskowych, natomiast w zakresie struktur prokuratury do spraw wojskowych utworzone zostały wydziały do spraw wojskowych pomijające strukturę prokuratur regionalnych (co oznacza, że organem wyższej instancji nie może być dana prokuratura regionalna) z organem naczelnym prokuratury - Prokuratorem Generalnym.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 268a k.p.a.:

- poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Prokuratora Generalnego, utrzymującej w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie przyznania ppłk A. M. dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, bowiem nawet gdyby przyjąć (czemu organ skarżony zaprzecza), że decyzja w przedmiocie dodatku wyrównawczego przynależała do Prokuratora Generalnego, to okoliczność, iż w treści decyzji figuruje jako organ wydający decyzję - Prokurator Okręgowy w Poznaniu - nie oznacza, iż nastąpiła nieważność decyzji, bowiem:

• sam brak powołania się na upoważnienie w treści decyzji nie pociąga za sobą skutków w postaci nieważności decyzji czy jej uchylenia, o ile upoważnienie takie istniało w dniu wydania decyzji, gdyż nawet jeśli doszłoby do naruszenia przepisów postępowania, to uchybienie to nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,

• nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności,

• Sąd powinien w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał upoważnienie do działania w imieniu uprawnionego organu, czego nie uczynił, oceniając powyższe reguły w sposób wadliwy,

• w niniejszej sprawie można przyjąć, że Prokurator Okręgowy w Poznaniu działał na podstawie upoważnienia zawartego w zarządzeniu Prokuratora Generalnego z (...) kwietnia 2016 r. nr 25/16,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej w skrócie "p.u.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez wadliwe zbadanie decyzji przez Sąd pierwszej instancji pod kątem rzekomego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i akceptację przez Sąd zastosowania powyższych przepisów, w sytuacji, gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, ani nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, w przypadku, gdy decyzja Prokuratora Okręgowego w Poznaniu została wydana przez osobę posiadającą upoważnienie do jej wydania, choć w treści decyzji wystąpił:

• brak adnotacji w tym zakresie w treści samej decyzji, iż jest ona wydana z upoważnienia,

• brak było w decyzji wykazania, że organ wydając decyzję działa z upoważnienia i brak było w decyzji stosownej klauzuli, iż jest ona wydawana z upoważnienia,

• w decyzji brak było klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji, że została wydana przez osobę posiadającej upoważnienie do jej wydania,

- co nie oznacza, że decyzje zawierały istotne wady skutkujące stwierdzeniem nieważności,

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.:

- poprzez błędną ocenę Sądu pierwszej instancji w zakresie poczynionych przez Sąd ustaleń i ocen charakteryzującą się wadliwością i dowolnością niemającą oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i z przekroczeniem dozwolonych granic uznaniowości i dyskrecjonalnej władzy Sądu,

- poprzez zastosowanie w sprawie niedopuszczalnej, zbyt dowolnej i rozszerzającej interpretacji powyższych przepisów materialnoprawnych, z niedopuszczalnym rozstrzyganiem na niekorzyść organu skarżonego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie i wywodzeniu stąd w sposób niedopuszczalny negatywnych skutków dla organu skarżonego, chociaż decyzje korzystały z domniemania prawidłowości, a Sąd powinien był zastosować reguły ścisłej wykładni przepisów prawa materialnego, - poprzez niedostateczne i enigmatyczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Dodatkowo wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. z projektu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia... 2017 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, na okoliczność:

- ustalenia, jaki był zamiar, wola i cel ustawodawcy w przedmiocie ustalenia organu kompetentnego i uprawnionego do wydawania decyzji w sprawach dotyczących przyznania (zmiany) dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach prokuratorów do spraw wojskowych powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury;

- ustalenia, że ustawodawca nie określił Prokuratora Generalnego jako organu wyłącznie właściwego w przedmiotowej sprawie - co mogłoby świadczyć o tym, że kompetencja Prokuratora Generalnego jako organu decyzyjnego nie miała charakteru tymczasowego i dostosowawczego,

- ustalenia, że ustawodawca przyjął, iż wysokość dodatku wyrównawczego ustalają decyzją właściwe organy struktury danej jednostki organizacyjnej, co pozostaje w zgodności i korelacji w twierdzeniami prawnymi zawartymi w skardze kasacyjnej;

- ustalenia, że projekt rozporządzenia prawodawcy, wskazujący na organy legitymujące się kompetencją do załatwiania oznaczonych kategorii spraw objętych przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, powinien być uznany za argument przemawiający za słusznością zaprezentowanego stanowiska.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

A. M. reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się na wstępie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. z projektu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia... 2017 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd drugiej instancji postępowania dowodowego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. z wnioskowanego dokumentu w celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości, w tym przypadku dotyczących ustalenia organu kompetentnego i uprawnionego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Załączone do akt sądowych akta organu zawierają wszystkie niezbędne dokumenty pozwalające na określenie organu właściwego do wydania decyzji w tej sprawie. Brak było zatem podstawy do zastosowania w sprawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, iż z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 31 § 1 i 2 oraz art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze oraz zarządzenia Prokuratora Generalnego z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 25/16 w sprawie upoważnienia prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, a także art. 13 § 1 i 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze oraz art. 19, art. 268a i art. 127 § 3 k.p.a., nieprawidłowo przyjął, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania ppłk A. M. - byłemu prokuratorowi Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, przeniesionemu na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, który jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową w Dziale do Spraw Wojskowych tej Prokuratury - dodatku wyrównawczego, był wyłącznie Prokurator Generalny.

Konsekwencją ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z (...) września 2016 r. o przyznaniu ppłk A. M. dodatku wyrównawczego została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a Prokurator Generalny utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą wadą nieważności, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - było stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.

W przedmiotowej sprawie należało rozważyć, który organ jest właściwy rzeczowo do wydania decyzji o przyznaniu ppłk A. M. dodatku wyrównawczego.

Argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej jest oparta na twierdzeniu, że wprawdzie stosownie do art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przejął obowiązki i uprawnienia m.in. Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych - to jednak kompetencja wynikająca z tego przepisu ustała z dniem (...) kwietnia 2016 r., tj. z datą przeniesienia ppłk A. M. decyzją Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, co w dalszej kolejności dało podstawę do wyznaczenia wyżej wymienionego żołnierza zawodowego z dniem 27 kwietnia 2016 r. także decyzją Prokuratora Generalnego wydaną m.in. na podstawie art. 31 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia.

Oznacza to, że od tej daty przełożonym ppłk A. M. był bezpośrednio Prokurator Rejonowy w Poznaniu, a pośrednio Prokurator Okręgowy w Poznaniu, który był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przyznania wyżej wymienionemu dodatku wyrównawczego na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej, gdyż był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego (czyli Prokuratora Rejonowego w Poznaniu) i wykonywania jego czynności. Przy czym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, podstawę prawną określającą właściwość rzeczową organu stanowi art. 23 § 3 i 4 ustawy Prawo o prokuraturze. Do powyższej konkluzji prowadzi dokonanie analizy art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze mają pierwszeństwo stosowania przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i jako przepisy szczególne stanowią inaczej w zakresie organu kompetentnego do wydania decyzji o dodatku wyrównawczym dla prokuratora do spraw wojskowych będącego żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury.

Wskazać należy, iż Prokurator Okręgowy w Poznaniu w decyzji z (...) września 2016 r. jako przepisy uzasadniające kompetencje tego organu do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego podał jedynie § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności niezbędne stało się przedstawienie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji kwestionowanych w sprawie.

Z art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze wynika, że z dniem (...) kwietnia 2016 r. zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury można utworzyć komórki organizacyjne właściwe w sprawach wojskowych - działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych.

Stosownie do art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.

W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej.

Przy czym, w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Zgodnie z art. 53 tej ustawy Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej.

W przedmiotowej sprawie w związku z likwidacją wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury Minister Obrony Narodowej w dniu (...) kwietnia 2016 r. wydał decyzję nr (...) dotyczącą ppłk A. M. - wizytatora - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 30 § 1 (brak takiej jednostki redakcyjnej oraz przepis dotyczy wykonywania zadań przez prokuratorów dotychczasowych prokuratur apelacyjnych do dnia powołania prokuratorów prokuratur regionalnych) i art. 75 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178) w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 z późn. zm.). W decyzji stwierdził, że wyżej wymieniony żołnierz zawodowy z dniem (...) kwietnia 2016 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury z mocy prawa i pełni zawodową służbę wojskową w instytucjach cywilnych - powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury.

Prokurator Generalny decyzją z (...) kwietnia 2016 r., na podstawie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przeniósł ppłk A. M. - prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu z dniem (...) kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu.

Następnie także Prokurator Generalny decyzją z (...) kwietnia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 4 oraz art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wyznaczył ppłk A. M. - prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu na stanowisko służbowe w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu.

Prokurator Generalny wyznaczając wyżej wymienionego na wskazane stanowisko służbowe wraz z określeniem stopnia etatowego i grupy uposażenia przy uwzględnieniu powołanego wyżej art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych niewątpliwie przyjął, iż w tym przypadku korzysta z uprawnienia określonego w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze.

Z art. 70 tej ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze.

Zauważyć należy, iż ustawa o prokuraturze nie zawiera jakiejkolwiek regulacji dotyczącej ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami pełniącymi zawodową służbę wojskową w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z tego względu ustawodawca w art. 125 ustawy Prawo o prokuraturze stwierdził, że do prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Celem tego przepisu jest zabezpieczenie interesów wymienionej grupy prokuratorów. W rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o służbie wojskowej - prokuratorzy do spraw wojskowych to prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury wykonujący czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych Prokuratury Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych.

W świetle art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze.

Zgodnie z art. 23 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze.

W następstwie powyższych decyzji Prokuratora Generalnego ppłk A. M. został przeniesiony na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu i jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu.

Z uwagi na fakt, iż miesięczne uposażenie wyżej wymienionego żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury jest niższe od wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do treści art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Przy czym z art. 80 ust. 4 tej ustawy wynika, że przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Przepis art. 104 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.

Jednocześnie w art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zawarto upoważnienie dla Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione regulacje prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął, że tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania ppłk A. M. dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Analiza art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą przeniesienia ppłk A. M. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu. Jak wyżej podano, podstawę prawną przeniesienia wyżej wymienionego prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej w Poznaniu, który nie został powołany do prokuratury okręgowej - do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury - Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, stanowił art. 41 § 1, a nie art. 32 tej ustawy.

Przejęcie przez Prokuratora Generalnego w oparciu o art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze z mocy prawa uprawnień i obowiązków wymienionych w nim organów w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowiło m.in. podstawę do wydania przez ten organ decyzji w przedmiocie wyznaczenia żołnierza ppłk A. M., pełniącego zawodową służbę wojskową w Prokuraturze Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu, na stanowisko służbowe z zaszeregowaniem do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia w oparciu m.in. o art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przepis art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze określa jednoznacznie wyłączną kompetencję Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy sprawa przyznania ppłk A. M. - żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym prokuratora Prokuratury Rejonowej - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu dodatku wyrównawczego. Podstawę materialnoprawną decyzji w tym przedmiocie stanowił art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy czym w świetle art. 80 ust. 4 tej ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ o którym mowa w art. 104.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie, ustalając organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie przyznania ppłk A. M. - prokuratorowi do spraw wojskowych dodatku wyrównawczego, nie można uznać, że jest nim jako bezpośrednio przełożony Prokurator Rejonowy w Poznaniu (art. 24 § 3 i 4 ustawy Prawo o prokuraturze), a pośrednio Prokurator Okręgowy w Poznaniu jako prokurator przełożony (art. 23 § 3 i 4 tej ustawy), który w tej sprawie mógł wydać decyzję jako organ pierwszej instancji jedynie z tego tytułu, że był uprawniony do przejęcia sprawy prowadzonej przez prokuratora podległego czyli Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań - Grunwald w Poznaniu i wykonywania jego czynności. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że to uprawnienie dotyczy obowiązków określonych w art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze, sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 1-14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 omawianej ustawy. Nie oznacza to jednak, że był on uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest również podstawy do wywodzenia kompetencji organów Prokuratury Rejonowej i Okręgowej do wydania decyzji z treści w tym przedmiocie z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy - Prawo o prokuraturze stanowią przepisy szczególne i mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W tym przypadku przepisem szczególnym jest bowiem art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, przyznający Prokuratorowi Generalnemu kompetencje w sprawie wynikającej z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a taką jest sprawa dodatku wyrównawczego. Prokurator Generalny, jako kierownik instytucji cywilnej, w której poza resortem Obrony Narodowej pełnią służbę żołnierze zawodowi - prokuratorzy do spraw wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury został z mocy ustawy przełożonym o uprawnieniach dowódcy (art. 7 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) i uzyskał m.in. uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przyznających tym żołnierzom-prokuratorom do spraw wojskowych dodatki wyrównawcze w określonej wysokości.

Przy czym zauważyć należy, iż ustawodawca w art. 32 omawianej ustawy nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w przedmiotowym zakresie.

Ponadto wskazać należy, iż powołany w decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu z (...) września 2016 r. przepis § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, obowiązujący w dacie wydawania decyzji w oparciu o art. 73 pkt 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie mógł być w tej sprawie stosowany. Przedmiotowe rozporządzenie w zakresie określającym właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego zostało bowiem wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w wymienionym już wyżej art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W tym upoważnieniu nie mieści się określenie organów właściwych do ustalania wysokości dodatku wyrównawczego. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Oznacza to, że przepisy § 4 ust. 3, w tym pkt 5 tego rozporządzenia, nie mogły stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji. Nie mogły być one zatem powołane wśród podstaw prawnych wskazanej decyzji Prokuratora Okręgowego w Poznaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i § 2, art. 32, art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, art. 23 § 3 i § 4, art. 28 i art. 125 ustawy - Prawo o prokuraturze, a także art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, są nietrafne. Ponadto wskazać należy, iż podany jako naruszony art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie mógł być w sprawie oceniany, albowiem przepis ten w pkt 2 nie zawiera jednostki redakcyjnej ust. 4

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 3 § 2 i art. 9 § 1 i 2 oraz art. 13 § 1, § 2 i 3 ustawy - Prawo o prokuraturze.

Pierwszy z tych przepisów określa zadania, jakie wykonują prokuratorzy do spraw wojskowych m.in. w działach prokuratur rejonowych.

Z art. 9 § 1 i § 2 omawianej ustawy wynika, że prokurator przełożony może powierzyć podległym prokuratorom wykonywanie czynności należących do jego zakresu działania, chyba że ustawa zastrzega określoną czynność wyłącznie do jego właściwości oraz może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Z art. 13 § 1-3 cyt. ustawy wynika, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, analiza tych przepisów nie pozwala na stwierdzenie, że "Prokurator Generalny jest uprawniony do przejęcia kompetencji i uznania siebie jako organu uprawnionego np. w przedmiocie dodatku wyrównawczego i kompetentnego - przykładowo do wydania zarządzenia upoważniającego prokuratora Prokuratury Okręgowej do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu, a więc podstawy prawnej do uznania Prokuratora Generalnego za kompetentnego w sprawie dodatku wyrównawczego", jak również, że normy te umożliwiają udzielenie przez Prokuratora Generalnego upoważnienia na rzecz Prokuratora Okręgowego w Poznaniu w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Prokurator Generalny jest przełożonym prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury oraz prokuratorów Instytutu Pamięci Narodowej. Natomiast prokurator przełożony może przejmować sprawy prowadzone przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Przy czym to uprawnienie dotyczy obowiązków określonych w art. 2 ustawy - Prawo o prokuraturze, tj. związanych z wykonywaniem zadań w zakresie ścigania przestępstw oraz stania na straży praworządności, sprecyzowanych w art. 3 § 1 pkt 1-14 tej ustawy, a w odniesieniu do prokuratorów do spraw wojskowych w art. 3 § 2-4 cyt. ustawy. Pozycja Prokuratora Generalnego, który zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze jest naczelnym organem prokuratury, nie uprawnia go jednak do przejmowania spraw spoza zakresu art. 2 omawianej ustawy. Oznacza to, że przepisy art. 9 § 1 i § 2 oraz art. 13 § 1 i § 2 ustawy Prawo o prokuraturze nie mogły stanowić podstawy prawnej do wywodzenia uprawnienia Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego.

Z kolei ustawodawca w art. 13 § 3 omawianej ustawy ograniczył możliwość przeniesienia przez Prokuratora Generalnego uprawnień do realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji na upoważnionego przez niego Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w oparciu o ten przepis nie jest możliwe przeniesienie przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych przyznanych mu w art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze na niższy szczebel decyzyjny w zakresie przyznania ppłk A. M. dodatku wyrównawczego, tj. na Prokuratora Okręgowego w Poznaniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu przedstawionego przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2167/17, w którym stwierdzono, że przejęta na podstawie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze kompetencja Prokuratora Generalnego ustała z datą przeniesienia prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej do powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny niezasadności zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, była również nieskuteczność zarzutów naruszenia 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Chybione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie naruszył 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 268a k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie nie stosował przepisów art. 151 p.p.s.a., czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Czyni to zarzuty ich naruszenia nietrafnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.