I OSK 367/16 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2468116

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. I OSK 367/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 636/15 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) lutego 2015 r.

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od G. P. na rzecz Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 636/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki, w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia (...) lutego 2015 r., oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia (...) lutego 2015 r. G. P. wystąpił do Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki z siedzibą w W. (dalej: "COI"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie (pisemnie, listem poleconym) informacji publicznej w zakresie:

- kompletnej listy autorów oprogramowania wytworzonego w ramach projektu pl.ID w postaci tabeli zawierających informację: a) imię i nazwisko autora, b) sposób nabycia majątkowych praw autorskich przez Centralny Ośrodek Informatyki (dalej: COI):

- jeżeli nabycie wynikało z umowy o pracę - udostępnienie umowy o pracę w zakresie regulującym kwestie praw autorskich oraz zakres obowiązków danego pracownika wynikający z umowy o pracę;

- jeżeli nabycie wynikało z innej umowy niż umowa o pracę w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502) - kserokopię tej umowy.

Wnioskodawca podniósł, że oprogramowanie jest udostępniane przez COI, zatem, zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.), istnieje obowiązek podania do wiadomości nazwisk autorów. Ze względu na to, że ww. ustawa nie dopuszcza możliwości zbycia lub zrzeczenia się osobistych praw autorskich, żadna umowa nie może ograniczać obowiązku ujawnienia autorów.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki z siedzibą w W., pismem z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu pisma, odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku w części dotyczącej "kompletnej listy autorów oprogramowania wytworzonego w ramach projektu pl.ID w postaci tabeli zawierającej informację: sposób nabycia majątkowych praw autorskich przez COI, jeżeli nabycie wynikało z innej umowy niż umowa o pracę (w rozumieniu kodeksu pracy) - kserokopię tej umowy", wyjaśnił, że Centralny Ośrodek Informatyki informował już wnioskodawcę, że oprogramowanie pl.ID jest tworzone przez pracowników COI w ramach umów o pacę. Tak więc skoro COI nie dysponuje umowami na realizację oprogramowania pl.ID, które zawierane miałyby być na innej, niż umowa o pracę podstawie - to nie może ich udostępniać z uwagi na brak w swoich zasobach takich informacji. Następnie organ podniósł, że z art. 3 u.d.i.p., wynika iż dostęp do informacji publicznej w postaci wglądu do dokumentów obejmuje wyłącznie dokumenty urzędowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W tak sformułowanej definicji dokumentu urzędowego nie mieszczą się umowy o pracę (zawierające imiona i nazwiska pracowników) oraz zakresy obowiązków pracowników. Ani treść umów o pracę (zawierająca imiona i nazwiska pracowników), ani zakres obowiązków pracowników COI nie są elementem działania tego organu, czy też wykonywania zadań władzy publicznej. Nie stanowią zatem dokumentów o "sprawie publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawą publiczną nie są natomiast indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną albo innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Podanie imion i nazwisk pracowników COI nie stanowi informacji publicznej, bowiem w żaden sposób nie wiąże się ze sprawami publicznymi. Pracownicy organu tworzący oprogramowanie pl.ID nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 i § 19 k.k. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 24, poz. 173 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z upoważnienia, albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Tym samym, za funkcjonariusza publicznego lub osobę sprawującą funkcję publiczną w organie władzy, uznać należy wyłącznie tych pracowników, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni.

Zgodnie z art. 16 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, autorskie prawa osobiste chronią nieograniczoną w czasie i niepodlegającą zrzeczeniu się lub zbyciu więź twórcy z utworem. Organ wskazał, iż skoro niemożliwym jest przeniesienie osobistych praw autorskich na inny podmiot, to prawa te "pozostają" przy autorze, czyli twórcy. Jeśli natomiast osobiste prawa autorskie są nieprzenoszalne ("pozostają" przy twórcy - pracowniku COI), to informacja w postaci kserokopii umów o pracę, imion i nazwisk twórców (pracowników) oraz zakresów obowiązków nie może odnosić się do władzy publicznej - nie dotyczy wykonywania władzy publicznej. Z racji swojego "związania" z twórcą osobiste prawa autorskie nie mogą być też związane z gospodarowaniem mieniem publicznym, zostają bowiem u twórcy.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia (...) marca 2015 r. G. P. wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) Dyrektor COI podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia (...) marca 2015 r. G. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora COI w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia (...) lutego 2015 r., o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia wyroku bez uzależniania tego terminu od daty zwrotu akt do organu, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną, tj. informacją o nabyciu przez Skarb Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych majątku znacznej wartości. Dyrektor COI, działając na zlecenie Ministra, nabył, jak twierdzi, od swoich pracowników autorskie prawa majątkowe do oprogramowania systemu pl.ID. System ten służby do realizacji ustawowych zadań Ministra Spraw Wewnętrznych. Informacja o warunkach i sposobie nabycia tego majątku przez Skarb Państwa jest informacją o majątku publicznym. Skarżący podniósł, że żądane umowy są de facto umowami o nabycie autorskich praw majątkowych. Zapoznanie się z tymi umowami jest jedyną metodą ustalenia, czy COI faktycznie nabyło te prawa, a następnie czy zbywając je na rzecz Skarbu Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych zbyło prawa faktycznie posiadane i czy zakres zbywanych praw mieści się w zakresie nabytych praw.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący sformułował wobec Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki zarzut bezczynności względem jego wniosku z dnia (...) lutego 2015 r. o udzielenie, w trybie u.d.i.p., wyszczególnionych informacji dotyczących autorów oprogramowania pl.ID. Powyższa ustawa służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.).

COI, jak wynika z treści § 1 ust. 1 i 4 Zarządzenia nr 48 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu instytucji gospodarki budżetowej pod nazwą "Centralny Ośrodek Informatyki", jest jednostką sektora finansów publicznych - instytucją gospodarki budżetowej - w rozumieniu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), posiadającą osobowość prawną. W myśl § 6 Statutu, COI uzyskuje przychody z odpłatnego świadczenia usług świadczonych na rzecz Ministra, a także na rzecz innych podmiotów, ze sprzedaży towarów i składników majątkowych będących własnością COI, z jednorazowej dotacji na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe oraz z innych źródeł. Stosownie do § 7, pracami COI kieruje Dyrektor przy pomocy Zastępców, Dyrektora COI powołuje i odwołuje Minister. Do zakresu działania Dyrektora należy w szczególności: (1) zarządzanie i kierowanie działalnością COI poprzez realizowanie zadań kierownika jednostki sektora finansów publicznych, a także wykonywanie zadań pracodawcy w stosunku do pracowników COI, w tym prowadzenie polityki kadrowej, ustalanie struktury etatowej, zakresów działania poszczególnych komórek organizacyjnych i zakresów obowiązków oraz nadzór nad przestrzeganiem dyscypliny pracy; (2) reprezentowanie COI wobec podmiotów zewnętrznych, w tym zawieranie umów i składanie oświadczeń woli w imieniu COI (§ 8 Statutu).

Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia (...) lutego 2015 r. Dyrektor COI udzielił skarżącemu odpowiedzi w formie pisemnej, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Sąd I instancji zaznaczył, iż w sytuacji, gdy - jak wskazał organ - autorami oprogramowania pl.ID są wyłącznie pracownicy COI, żądanie wniosku sprowadzało się do uzyskania informacji w zakresie: imion i nazwisk tych pracowników, ich umów o pracę w części regulującej kwestie praw autorskich oraz zakresów obowiązków.

W ocenie Sądu I instancji, wnikliwa analiza dokumentacji zawierającej wnioskowane informacje pozwala zaaprobować stanowisko organu, że żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie.

Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej.

Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, iż walor informacji publicznej należy przypisać informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Przepis ten stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących funkcje w podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 oraz o ich kompetencjach. Informacją publiczną będzie zatem informacja obejmująca dane osobowe (imiona i nazwiska) osób sprawujących funkcje publiczne.

W ocenie Sądu I instancji funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się również, że dla oceny, czy dana osoba pełni funkcje publiczne koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania tego przymiotu winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji - nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć - w tej materii.

Zdaniem Sądu I instancji wnioskowane przez skarżącego informacje - dane osobowe (imiona i nazwiska) autorów oprogramowania pl.ID - nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Osoby te, jak wynika z przekazanych przez organ dokumentów, posiadają specjalistyczne kwalifikacje z dziedziny informatyki i są zatrudnione w COI na umowę o pracę na stanowiskach, do których nie zostały przypisane funkcje publiczne (np. programista, architekt, kierownik zespołu - który pełni jedynie zadania o charakterze koordynacyjnym i organizacyjnym w odniesieniu do danej grupy pracowników). Pracownicy ci, nie posiadają więc uprawnień i kompetencji o charakterze decyzyjnym w znaczeniu zaprezentowanym powyżej, ani też uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych.

Odnośnie treści umów o pracę pracowników COI w żądanym przez skarżącego zakresie Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1486/14). Umowy o pracę są dokumentami pracowniczymi z akt osobowych. Nie są to zatem dokumenty o charakterze publicznoprawnym, lecz prywatnoprawnym. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego, a także prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., występując jako strona na równej pozycji ze swoimi pracownikami i zawierając umowę, nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem przedmiotowa umowa nawiązująca stosunek pracy nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu, lecz jest dokumentem prywatnym, sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Wskazać w tym zakresie należy art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten, na podstawie upoważnienia z art. 2981 Kodeksu pracy, został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 z późn. zm.). Naruszenie powyższych obowiązków przez pracodawcę otwiera zainteresowanemu drogę dla dochodzenia roszczeń przed sądem pracy (postanowienie SN z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I PKN 672/99; publ. OSNP 2001/15/490).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, uzasadnione jest stanowisko organu, że umowy o pracę pracowników COI - będące dokumentami prywatnymi - nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dotyczy to również tych fragmentów umów, które regulują kwestie praw autorskich. Wyłączeniu spod zakresu przedmiotowego u.d.i.p. podlega bowiem całość dokumentu, niezależnie od specyfiki zawartych tam uregulowań, wynikających z charakterystyki realizowanych przez pracownika zadań.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 12 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jeżeli ustawa lub umowa o pracę nie stanowią inaczej, pracodawca, którego pracownik stworzył utwór w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, nabywa z chwilą przyjęcia utworu autorskie prawa majątkowe w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron. Z przepisu tego nie sposób wywieźć, że treść umów o pracę pracowników COI, w zakresie dotyczącym praw autorskich, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w szczególności informację "o nabyciu przez Skarb Państwa - Ministra Spraw Wewnętrznych majątku znacznej wartości". Z przepisu tego wynika natomiast, że pracodawca i pracownik mogą powyższe kwestie uregulować w inny sposób, z zastrzeżeniem unormowań zawartych w ww. ustawie, jeśli zaś tego nie uczynią, autorskie prawa majątkowe nabywa pracodawca w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron.

Z treści skargi wynika, iż celem skarżącego jest przeprowadzenie - w oparciu o wnioskowane dane - "społecznej kontroli" przestrzegania przez COI przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych poprzez weryfikację treści umowy z dnia (...) lutego 2013 r. udostępnionej skarżącemu w trybie przepisów u.d.i.p. (której fragment został załączony do skargi), zawartej pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Spraw Wewnętrznych a Centralnym Ośrodkiem Informatyki o realizacji projektu "pl.ID". Jednakże ani wskazane intencje skarżącego, ani fakt, że rezultat pracy pracowników COI (w postaci określonego oprogramowania) stał się przedmiotem uregulowań zawartych w ww. umowie, nie czyni wnioskowanej informacji (obejmującej imiona i nazwiska pracowników COI, umowy o pracę i zakresy obowiązków) informacją o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną o powołanego wyroku wywiódł G. P. zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., na skutek uznania, iż informacja objęta wnioskiem Skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., w związku z czym organ nie miał obowiązku jej udostępnienia. W konsekwencji wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez naruszenie prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w nieprawidłowy sposób uzależnił zakres pojęcia informacji publicznej od rodzaju dokumentu, który zawiera w sobie informację publiczną. Sąd bowiem stwierdził, że skoro dokumenty objęte wnioskiem skarżącego stanowią dokumentu prywatne to nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p., niezależnie od tego jakie informacje zawierałyby w sobie. Sąd stwierdził, że wyłączeniu spod zakresu u.d.i.p. podlega w takim wypadku całość dokumentu. Sąd stwierdził tym samym, iż pewna kategoria dokumentów (umowy o pracę) podlega wyłączeniu z trybu dostępu do informacji publicznej niezależnie od tego jakie informacje dokumenty tego typu w sobie zawierają. Idąc dalej tokiem myślenia Sądu, nawet gdyby fragmenty umowy o pracę spełniały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to nie stanowiłyby informacji publicznej ze względu na to, że znajdują się w dokumencie prywatnym jakim jest umowa o pracę. Takie podejście do zakresu informacji publicznej nie zasługuje na aprobatę i stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tym bardziej, iż rozróżnienie pomiędzy dokumentem prywatnym a dokumentem urzędowym następuje ze względu na podmiot wystawiający te dokumenty. Przyjmuje się przy tym, że dokument wystawiony przez organ władzy publicznej będzie dokumentem prywatnym, jeżeli został wystawiony poza swoimi kompetencjami. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjęto, że dostęp do informacji publicznej nie obejmuje jedynie dokumentów urzędowych, lecz może obejmować również dokumenty prywatne. Kluczowe znaczenie dla uznania czy dana informacja stanowi informację publiczną ma jej treść i odniesienie do określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. spraw publicznych, a więc tzw. kryterium rzeczowe, a nie to jaki jest formalny charakter dokumentu, w którym dana informacja została zawarta.

W ocenie Skarżącego, w niniejszej sprawie należało odnieść się do samej istoty informacji objętych wnioskiem Skarżącego, gdyż formalny charakter dokumentów, w których została zawarta nie wykluczał jej udostępnienia. Tym bardziej, iż Skarżący wniósł o udostępnienie jedynie tej części dokumentów, które zawierały w sobie informację publiczną. Informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W wydanym rozstrzygnięciu Sąd błędnie zinterpretował istotę informacji objętej wnioskiem Skarżącego, jak również jej związek z realizacją zadań publicznych. Sąd stwierdził, iż informacja objęta wnioskiem Skarżącego nie podlega udostępnienia ze względu na fakt, iż dotyczy osób które nie pełnią funkcji publicznych. Jednocześnie Sąd stwierdził, że osoby, których dotyczy informacja objęta wnioskiem nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu kodeksu karnego, w związku z czym informacja, która ich dotyczy nie posiada waloru informacji publicznej. Tymczasem odwołanie się w kontekście osób, które stworzyły system do pojęcia funkcjonariusza publicznego, jest całkowicie zbędne. Odniesienie informacji do funkcjonariusza publicznego jest tylko jedną z przykładowych przesłanek dotyczących rodzajów informacji publicznej. Informacje związane z osobami, które nie są funkcjonariuszami publicznymi mogą stanowić informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia wymaga, że zarzut skargi kasacyjnej odnosi się tylko do naruszenia prawa materialnego. Zatem ustalenia poczynione przez Sąd I instancji co od faktów w rozpoznawanej sprawie wiążą Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z poczynionych ustaleń skarżącemu kasacyjnie udzielono odpowiedzi, informując że autorami oprogramowania są pracownicy zatrudnieni w COI. Istota sporu sprowadza się zatem do kwestii czy lista pracowników COI, którzy sporządzili oprogramowanie oraz ich umowy o pracę, są informacją publiczną.

Zgodnie z treścią wskazanego w zarzucie skargi kasacyjnej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tak rozumianą informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Na uwagę w tym względzie zasługuje również treść art. 61 ust. 1 zd. 1 i zd. 2 in fine Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., za informację publiczną należy m.in. uznać informację o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o zasadach ich funkcjonowania. Tym samym o zaliczeniu danej informacji do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. decydować będzie każdorazowo charakter wnioskowanej informacji i jej treść.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że dane dotyczące umów odnoszących się do osób pełniących funkcję publiczną stanowią informację publiczną. Przyjmuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji - nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć - w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r.,. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela te poglądy.

Przyjmuje się w nich generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14, czy wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1530/14).

Interpretacji terminów użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy d.i.p. dokonał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Jak wynika z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń oprogramowanie w ramach projektu pl.ID sporządzili pracownicy COI, zatrudnieni na podstawie umowy o pracę. Skarga kasacyjna nie kwestionuje poczynionych ustaleń, jak również kwalifikacji dotyczącej statusu pracowników COI sporządzających projekt pl.ID. Według wyrażonej oceny pracownicy ci są zatrudnieni w jednostce sektora finansów publicznych na podstawie umów o pracę, a wykonywane przez nich zadania i obowiązki w ramach tej umowy oraz przepisów regulujących status prawny COI, nie są wykonywaniem funkcji publicznych. Brak było zatem podstaw do przekazania wnioskodawcy informacji o pracownikach COI i ich umowach o pracę, ponieważ dotyczą one sfery prywatnej (danych osobowych) osób, które nie pełnią funkcji publicznych.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.