Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720297

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 lipca 2019 r.
I OSK 360/18
Uwzględnienie skargi na bezczynność organów.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak, del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 150/17 w sprawie ze skargi L. G. i W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia

I. oddala skargę kasacyjną,

II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz W. K. i D. M. - następcy prawnego L. G. solidarnie kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 150/17 rozpoznając skargę L. G. i W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako Minister) w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia (...) r. nr (...), orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. (...) m2, położonej w C. przy (...), zapisanej w księdze wieczystej rep. hip. nr (...), zaznaczonej linią czerwoną na planie sytuacyjnym sporządzonym przez G. K. w dniu (...) r. nr (...), stanowiącej własność S. G.,

1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku L. G. i W. K. z dnia (...) r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia (...) r. nr (...),

2) stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt

1. wyroku,

3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznał od Ministra na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości po 1.000 złotych i

5) zasądził od Ministra na rzecz skarżących kwotę 614 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji podał, iż w dniu (...) r. L. G. i W. K. złożyli skargę wnosząc o: zobowiązanie Ministra do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni od daty zwrotu organowi akt; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po (...) zł; zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Sąd podał, iż materiał zawarty w aktach wskazuje, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako Minister) wszczął postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia (...) r. i uzupełnionym w dniu (...) r. dopiero w dniu (...) r., a więc po ponad trzynastu miesiącach od wpływu wniosku do organu i na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczył termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia (...) r. z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości i uzupełnienia materiału dowodowego. Wszczęcie postępowania poprzedzone było następującymi czynnościami Ministra. Pismami z dnia (...) r. Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego w K., Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. i Urzędu Miasta K. o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Odpowiednio w dniach (...), (...) i (...) r. wpłynęła informacja z Archiwum Państwowego w K., Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. i Urzędu Miasta K., że nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących opisanej wyżej nieruchomości. Następnie pismami z dnia (...) r. Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego w C. i Urzędu Miasta w C. - stosownie do informacji zawartej w piśmie Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia (...) r. - o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania. Pismo to Archiwum Państwowe w C. przekazało do Archiwum Państwowego w K. celem załatwienia zgodnie z właściwością, a to z kolei pismem z dnia (...) r., poinformowało, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z dnia (...) r. Ponadto Archiwum wskazało, że w tej sprawie należy zwrócić się o akta do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. W dniu (...) r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie i wyznaczył termin jej rozstrzygnięcia do dnia (...) r. oraz zwrócił się do Archiwum Akt Nowych w W. o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych wraz z mapami dotyczących postępowania zakończonego wydaniem zezwolenia z dnia (...) r. nr (...) przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a także do Sądu Rejonowego w C. IX Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie uwierzytelnionych kopii księgi wieczystej i wszystkich innych dokumentów dotyczących przedmiotowego postępowania. Ponadto pismem z dnia (...) r. Minister zwrócił się do Urzędu Miasta C. o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości oraz aktualnych wypisów z ewidencji gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej (również posiadanych map archiwalnych) dotyczących rzeczonej nieruchomości z podaniem adresów osób, którym do przedmiotowej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe i jednostek sprawujących trwały zarząd. W dniu (...) r. wpłynęły do Ministerstwa żądane odpisy dokumentów z repertorium hipotecznego Rep. Hip (...) nadesłane przez Ekspozyturę Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w C. Natomiast w dniu (...) r. Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta C. nadesłał kopię mapy ewidencyjnej z orientacyjnie naniesionymi granicami wywłaszczonej działki oraz wypis z rejestru gruntów na aktualną działkę, w skład której weszła wywłaszczona nieruchomość. W dniu (...) r. Archiwum Akt Nowych w W. nadesłało Ministerstwu uwierzytelnioną kserokopię żądanego zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) r. nr (...) wraz z załącznikami. Minister ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w C. IX Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie kopii księgi wieczystej, gdyż wnioskowany dokument nie został dołączony do pisma Sądu z dnia (...) r., które wpłynęło do organu w dniu (...) r. Nadto pismem wysłanym z Ministerstwa w dniu (...) r., Minister zwrócił się do skarżących o nadesłanie wszystkich posiadanych dokumentów archiwalnych dotyczących przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego lub przedmiotowej nieruchomości. O nadesłanie wszystkich posiadanych akt archiwalnych dotyczących postępowania Ministerstwo zwróciło się ponownie do Urzędu Miasta C. w dniu (...) r. Jednocześnie pismem wysłanym w dniu (...) r. Minister po raz drugi poinformował skarżących o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia (...) r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który to termin pismem z dnia (...) r. po raz trzeci został wydłużony do dnia (...) r. Ponadto pismami z dnia (...) r. Minister zwrócił się do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Archiwum Akt Nowych w Warszawie i Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia (...) r. nr (...) i z dnia (...) r. nr (...). W dniu (...) r. wpłynęła do organu odpowiedź Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, że Centralne Archiwum MSW w zasobie archiwalnym nie posiada żadnych dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w tym celu należy zwrócić się do Instytutu Pamięci Narodowej, gdyż dokumenty wytworzone lub zgromadzone w MSW w okresie od (...) r. do (...) r. stanowią zasób archiwalny IPN. Archiwum Państwowe w Warszawie zaś pismem z dnia (...) r. poinformowało, że nie przechowuje w swoim zasobie decyzji Komisji Odwoławczej, których to decyzji należy poszukiwać w Archiwum Akt Nowych w W. i w Archiwum Państwowym w K. W związku z powyższą informacją Minister pismami z dnia (...) r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. i Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie wymienionych wyżej decyzji Komisji Odwoławczej. W dniu (...) r. wpłynęły dokumenty z Instytutu Pamięci Narodowej, zaś Archiwum Państwowe w K. udzieliło informacji, że nie odnaleziono żądanych akt postępowania wywłaszczeniowego, a w celu ich odszukania należy zwrócić się do Archiwum Państwowego w C. Następnie pismem z dnia (...) maja 2016 r. Minister ponownie zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych pod nr (...) w sprawie uchylenia powyższych decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej. Jednocześnie w piśmie z dnia (...) maja 2016 r. poinformowano strony postępowania, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i zmianę referenta sprawy wynikającą z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od (...) r. oraz ze względu na liczbę spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Wydziale do Spraw Rewindykacji Mienia, która wynosi ok. 500 (podzielonych na czterech referentów) i wskazano nowy, czwarty termin załatwienia sprawy do dnia (...) września 2016 r. W piśmie z dnia (...) sierpnia 2016 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował, że nie odnalazł akt postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych o nr (...). Następnie pismem z dnia (...) listopada 2016 r. Minister zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 k.p.a., jednocześnie po raz piąty przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia (...) stycznia 2017 r. W dniu (...) marca 2017 wpłynęło wezwanie skarżących złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zaś w dniu (...) r. wniesiona została skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) Minister rozpatrzył wniosek skarżących i odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanego orzeczenia z dnia (...) r.

W odpowiedzi na skargę Minister nie podzielił stanowiska skarżących podnosząc, że sprawa ma charakter skomplikowany ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po 60 latach od jego zakończenia. Ponadto dodał, iż wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie tj. powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego. Organ dodał, iż obecnie sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Organ zwrócił także uwagę na trudną sytuację kadrową w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia, w którym obecnie sprawy prowadzi czterech referentów i naczelnik (a przed dniem (...) lutego 2016 r. - jedynie trzech pracowników z uwagi na długotrwałą usprawiedliwioną nieobecność dwóch pracowników Wydziału trwająca do końca (...) r.) prowadzących ok. 500 spraw rewindykacyjnych.

Sąd uznając skargę za uzasadnioną wskazał na podstawę prawną i reguły orzekania w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłe prowadzenie postępowania określone w art. 149 p.p.s.a. oraz powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, podkreślając, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przy czym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast dla oceny, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zdaniem Sądu, istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego albo zaniechanie podejmowania czynności koniecznych do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu skarżony organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżących z (...) r., co wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w nadesłanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy. Sąd podał, iż Minister w okresie od (...) lutego 2014 r. (tj. od dnia wpływu do niego pisma z Urzędu Miasta K., że nie odnaleziono archiwalnych akt wywłaszczeniowych) do (...) r. (kiedy to Minister zwrócił się do Archiwum Państwowego w C. i Urzędu Miasta w C. o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych) pozostawał siedem miesięcy w zwłoce w załatwieniu sprawy. Kolejne trzy miesiące niedziałania organu przypadły na okres od (...) października 2014 r. (w tym dniu wpłynęło do Ministerstwa pismo z Archiwum Państwowego w K. informujące o nieodnalezieniu dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kwestionowanym orzeczeniem z dnia (...) r.) do (...) r., w którym to dniu zostało wszczęte postępowanie w sprawie, czyli dopiero po trzynastu miesiącach od uzupełnienia w dniu (...) r. wniosku skarżących z dnia (...) r. będącego przedmiotem postępowania. Kolejne trzy miesiące bezczynności organu miały miejsce w okresie od (...) r., w którym to dniu Archiwum Akt Nowych w Warszawie nadesłało Ministerstwu uwierzytelnioną kserokopię żądanego zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) r. wraz z załącznikami i bezczynność trwała aż do (...) r., w którym to dniu wyekspediowano z Ministerstwa pismo z dnia (...) r., w którym ponownie zwrócono się do Sądu Rejonowego w C. IX Wydziału Ksiąg Wieczystych o nadesłanie kopii księgi wieczystej, gdyż wnioskowany dokument nie został dołączony do pisma Sądu z dnia (...) r., które wpłynęło do organu w dniu (...) r. Również w okresie od (...) r. (w tym dniu wpłynęły do Ministerstwa dokumenty z Instytutu Pamięci Narodowej) do (...) maja 2016 r. (tegoż dnia Ministerstwo ponownie zwróciło się do Instytutu Pamięci Narodowej o odszukanie i nadesłanie akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych pod nr (...) w sprawie uchylenia decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej) Minister pozostawał aż pięć miesięcy w bezczynności. Kolejna bezczynność organu trwająca dwa miesiące przypadła na okres od (...) sierpnia 2016 r. (w tym dniu Instytut Pamięci Narodowej udzielił informacji, że nie odnalazł akt postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych o nr (...).) do (...) r., w którym to dniu Minister zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim i ewentualnie składania wyjaśnień i dokumentów.

Jak zauważył Sąd, organ łącznie przez dwadzieścia miesięcy nie podjął żadnej czynności i nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy, a wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero po trzynastu miesiącach od dnia uzupełnienia wniosku. Sąd podniósł również, że organ naruszył obowiązek określony w art. 36 § 1 k.p.a., gdyż od uzupełnienia przedmiotowego wniosku skarżących z dnia (...) r., dopiero po trzynastu miesiącach organ zawiadomił strony pismem z dnia (...) r. o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazał nowy termin jej załatwienia do dnia (...) r., nie dotrzymując go jednak, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia (...) r. organ po raz drugi poinformował skarżących o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia (...) r. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, który to termin pismem Ministerstwa z dnia (...) r. po raz trzeci został wydłużony do dnia (...) r. Również i ten termin załatwienia sprawy nie został przez organ dotrzymany. W piśmie z dnia (...) r. organ wyznaczył czwarty termin załatwienia sprawy do dnia (...) r., także nie dotrzymując go i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego - bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe czynności chodzi - i zmianę referenta sprawy wynikającą z przebywania dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od (...) r. oraz ze względu na liczbę spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Wydziale do Spraw Rewindykacji Mienia, która wynosi ok. 500 (podzielonych na czterech referentów), co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 k.p.a. i 35 k.p.a., bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany cyt. przepisami, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Według Sądu wyznaczenie przez MIB takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., gdyż nowy termin załatwienia sprawy należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Sąd wskazał, iż pismem z dnia (...) r. Minister wyznaczył piąty termin załatwienia sprawy do dnia (...) r., którego również nie dochował.

W ocenie Sądu podawane przez organ powody nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Zdaniem Sądu w żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów Sąd uznał nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Trwające ponad trzy lata postępowanie w sprawie, w tym brak jakiejkolwiek aktywności organu przez dwadzieścia miesięcy, nie może w ocenie Sądu, w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Sąd stwierdził, iż zwłoka w wydaniu decyzji jest zawiniona przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Sąd uznał zatem, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie jest nadzwyczaj naganne i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu w okresie dwudziestu miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości.

Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, iż postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak jakiejkolwiek aktywności organu i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie, przez co organ zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu i biorąc pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości i okresy trwającej bezczynności, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżących za trwającą przewlekłość postępowania mającą rażący charakter naruszenia prawa, miarkując jednak jej wysokość i uwzględniając zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z k.p.a. oraz uznając, że wysokość przyznanej sumy pieniężnej jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości trwającej dwadzieścia miesięcy i wielokrotnie przekraczającej maksymalny miesięczny termin rozpoznania sprawy. Zdaniem Sądu w ustalonej sytuacji przyznana od organu na rzecz skarżących suma pieniężna, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w rażącej przewlekłości w tej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punktach 2-4 sentencji wyroku. Natomiast wobec wydania decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, Sąd uznał za uzasadnione orzeczenie o umorzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części obejmującej pkt 4, wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a, przez:

- nierozważenie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. wagi okoliczności wydania przez organ w dniu wniesienia skargi na przewlekłość decyzji, którą rozpatrzono wniosek L. G. i W. K. z dnia (...) r., która to okoliczność miała kluczowe znaczenie, gdyż w tym stanie rzeczy nie było konieczne stosowanie żadnych sankcji w celu przymuszenia organu do wydania decyzji;

- błędne uznanie, że długotrwała nieobecność (od (...) r. do (...) r.) referenta sprawy spowodowana wypadkiem drogowym nie wpływa na ocenę sposobu prowadzenia postępowania przez organ, a tym samym nie wpływa na ocenę zasadności przyznania   sumy pieniężnej na rzecz skarżących;

- dowolne uzasadnienie zasadności przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących oraz brak wyjaśnienia dlaczego sąd przyznał sumę pieniężną zamiast grzywny.

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji przyznanie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy organ wydał rozstrzygnięcie w dniu otrzymania skargi na bezczynność;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę akt sprawy, co skutkowało przeoczeniem szeregu czynności dokonanych przez organ w przedmiotowej sprawie, a także błędnym ustaleniem daty złożenia skargi na przewlekłość ((...) r.; winno być 28 marca 2017 r.).

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 4 i oddalenie skargi L. G. i W. K. w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia (...) 2019 r. L. G. i W. K. ustosunkowując się do skargi kasacyjnej wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu (...) 2018 r. zmarł skarżący L. G., a jego jedynym spadkobiercą jest D. M., która poparła stanowisko tego skarżącego (odpis skrócony aktu zgonu k. 101, odpis postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku k. 98, oświadczenie pełnomocnika skarżących k. 97 i 113).

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem jedynie punkt 4. zaskarżonego wyroku, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17).

Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. W takim postępowaniu strona powinna wykazać wystąpienie po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Należy też wskazać na zasadniczą różnicę między sumą pieniężna przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 640/09 i z dnia 24 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy ponadto, zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015.658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j.Dz. U. z 2018.75). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. 2009.61.498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. 2016.2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). W swoim orzecznictwie ETPC wielokrotnie przy tym stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.).

Za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej przemawiało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż niekwestionowane przewlekłe prowadzenie postępowania polegające na tym, że jego wszczęcie nastąpiło dopiero po trzynastu miesiącach od dnia uzupełnienia wniosku, a organ łącznie przez dwadzieścia miesięcy nie podejmował żadnych czynności, wypełniało znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że długotrwała nieobecność pracownika może być usprawiedliwieniem przewlekłości i mieć wpływ na orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej. Organ jest bowiem zobowiązany zawsze do takiej organizacji pracy, aby planowana lub nieplanowana, dłuższa albo krótsza nieobecność pracowników organu nie powodowała nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia spraw. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J.P. Tarno, M.A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione.

Z uwagi na powyższe, wobec niekwestionowanego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaistniałe w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie znajdowało rozsądnego usprawiedliwienia (nie można uznać za takie nieobecności pracownika), uzasadnione było przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej fakt wydania przez organ decyzji w dniu wniesienia skargi na przewlekłość, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej z uwagi na kompensacyjny charakter tego środka, o czym była mowa wyżej. Fakt wydania decyzji mógł co najwyżej uzasadniać odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny albowiem nie było już potrzeby dyscyplinowania organu z wykorzystaniem tego środka.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących i zwrot kosztów dojazdu na rozprawę przed Naczelnym sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015.1804 z późn. zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.