Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1766227

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 marca 2014 r.
I OSK 346/13
Podmiot uprawniony do kwalifikowania danego rodzaju pracy jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.).

Sędziowie: NSA Monika Nowicka, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1153/12 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji inspektora pracy i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1153/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji inspektora pracy i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. R.K. wniósł do Okręgowego Inspektoratu Pracy w Warszawie skargę przeciwko swojemu pracodawcy PKP Polskim Liniom Kolejowym S. A. z siedzibą w Warszawie w sprawie nieumieszczenia zajmowanego przez niego stanowiska komendanta zmiany Straży Ochrony Kolei w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze w grupie funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei.

W wyniku kontroli, przeprowadzonej w PKP Polskich Liniach Kolejowych S. A. Komendzie Głównej Straży Ochrony Kolei w Warszawie, inspektor pracy wydał w dniu 31 stycznia 2012 r. decyzję, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., odmawiającą umieszczenia pracownika R.K. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656).

R.K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie.

Okręgowy Inspektor Pracy, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją nr (...) z dnia 13 kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję inspektora pracy i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył definicję prac o szczególnym charakterze, zawartą w art. 3 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Zaznaczył jednocześnie, że według załącznika nr 2 do ww. ustawy pracami o szczególnym charakterze są m.in. (pozycja 7 w wykazie) prace funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei.

W myśl natomiast art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Organ podniósł, że u pracodawcy PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. obowiązuje uchwała nr 202/2010 z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie ustalenia wykazu prac w szczególnych warunkach oraz w sprawie wykazu prac o szczególnym charakterze. Zgodnie z tą uchwałą, do prac o szczególnym charakterze pracodawca zaliczył prace funkcjonariuszy straży ochrony kolei (zatrudnionych na stanowiskach operacyjnych, nie administracyjnych), zaliczając do prac o szczególnym charakterze następujące stanowiska: dowódca grupy operacyjno - interwencyjnej, starszy przodownik SOK, przodownik SOK, starszy strażnik SOK, strażnik SOK.

Zatem stanowisko pracy komendanta zmiany, które zajmuje R.K., nie zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze, występujących u tego pracodawcy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem powstał spór, czy rodzaj pracy (stanowisko komendanta zmiany SOK) powinno być zaliczone do ww. prac.

Zdaniem organu odwoławczego zapis pkt 7 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, zaliczający prace funkcjonariuszy straży ochrony kolei do prac o szczególnym charakterze - uprawnia do dochodzenia roszczeń w zakresie zaliczenia pracy komendanta zmiany SOK (funkcjonariusza SOK) za pracę o szczególnym charakterze.

Zdaniem organu odwoławczego, ustalenia stanu faktycznego, wobec zaistniałego sporu, nie dawały jednak uzasadnionej podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji prac o szczególnym charakterze.

Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10 - nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym przez pracodawcę do wykazu stanowisk z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. Tymczasem do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane. Organy inspekcji pracy nie mają prawnych podstaw do dokonywania prawnie wiążących ustaleń, czy badań w zakresie wykazywania czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane ustawą o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Prowadzone przez inspektora pracy postępowanie może zatem zakończyć się wydaniem nakazu wpisu do ewidencji na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy tylko wtedy, jeżeli dane stanowisko pracy zostało przez samego pracodawcę zaliczone do wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a pomimo tego pracownik, spełniający wszystkie warunki objęcia go ubezpieczeniem z tego tytułu (na Fundusz Emerytur Pomostowych), nie został wciągnięty do ewidencji.

Merytoryczny spór pomiędzy pracodawcą, będącym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, a pracownikiem co do tego, czy dane stanowisko pracy jest stanowiskiem, na którym wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest de facto sporem dotyczącym ubezpieczeń społecznych, bowiem dotyczy on z jednej strony obowiązków pracodawcy (jako płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych), a z drugiej uprawnień pracownika dotyczących nabywania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na szczególnych zasadach, określonych w ustawie o emeryturach pomostowych. W sytuacji zatem, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ Państwowej Inspekcji Pracy powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym inspekcja pracy nie może bowiem przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami, wynikającymi z przepisów emerytalnych.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że praca funkcjonariusza Straży Ochrony Kolei na stanowisku komendanta zmiany wyczerpuje znamiona definicji prac o szczególnym charakterze, zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Przepisy ustawy o emeryturach pomostowych obejmują zaś funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei, zatrudnionych na wszystkich stanowiskach, a nie dzielą ich na administracyjnych i operacyjnych.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 105 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. oraz art. 106 i 107 k.p.a. W oparciu o art. 41 ustawy o emeryturach pomostowych przysługiwało mu bowiem prawo wniesienia skargi do Państwowej Inspekcji Pracy.

Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji, jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie przed organem I instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie stwierdził brak podstaw prawnych do wydania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy decyzji nakazującej umieszczenie przez pracodawcę określonego stanowiska pracy do wykazu stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W ocenie Sądu I instancji, organ trafnie powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż nakazanie wpisania pracownika świadczącego pracę na stanowisku niezaliczonym przez pracodawcę do wykazu stanowisk z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1656) o emeryturach pomostowych do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze byłoby w istocie wiążącym ustalaniem, czy określone stanowisko (zajmowane przez danego pracownika) spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych. Tymczasem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd I instancji w pełni podzielił - do dokonywania tego rodzaju ustaleń (jakie stanowiska spełniają warunki ustawy o emeryturach pomostowych) organy inspekcji pracy nie są umocowane.

Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi: centralny rejestr stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (pkt 1), centralny rejestr pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP (pkt 2).

Natomiast płatnik składek jest obowiązany prowadzić wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 4 pkt 1) oraz ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2 (art. 41 ust. 4 pkt 2).

W myśl art. 41 ust. 5 ustawy, płatnik składek obowiązany jest powiadomić pracowników o dokonaniu wpisu do ewidencji, o której mowa w ust. 4. Jednocześnie art. 41 ust. 6 ustawy stanowi, że "w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy." Z powyższym zapisem ustawowym koresponduje zaś treść art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.), który stanowi, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, za prawidłowe należy uznać stanowisko Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie, że organy Inspekcji Pracy nie mają prawnych podstaw do dokonywania wiążących ustaleń, czy badań w zakresie wykazywania, czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane przez ustawę o emeryturach pomostowych by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym w oparciu o przepis art. 41 ust. 4 pkt 1 tej ustawy.

Wśród zadań Państwowej Inspekcji Pracy, które określone zostały w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane zostały obowiązki ujęte w pkt 9a, dodanym z dniem 1 stycznia 2010 r. przez art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, to jest kontrola ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Ponadto, z przepisu art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione jedynie do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji.

Przepis art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych stanowi natomiast wprost, że jedynie w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Nie ma więc podstaw, by w wyniku skargi pracownika organy orzekały co do wykazu stanowisk pracy, prowadzonego zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy.

Sąd zaznaczył, że o zaliczeniu danego stanowiska do stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, decyduje pracodawca lub na wniosek pracownika Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wydając decyzję o obowiązku opłacania za danego pracownika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych. Organy Inspekcji Pracy nie mają prawnych podstaw do dokonywania prawnie wiążących ustaleń, czy badań w zakresie wykazywania czy określone stanowisko pracy spełnia wymogi przewidziane ustawą o emeryturach pomostowych, by być umieszczone przez pracodawcę w rejestrze stanowisk, prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza uprawnienia kontrolno - nadzorcze, wyznaczone przez art. 10 ust. 1 pkt 9a i art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Sąd I instancji podkreślił również, iż prowadzenie ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest obowiązkiem pracodawcy o charakterze wyłącznie ewidencyjno - sprawozdawczym. Z kolei wpisanie do niej konkretnych pracowników, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, stanowi pochodną tego obowiązku. Organy Inspekcji Pracy są uprawnione do kontroli prowadzonej przez pracodawców ewidencji (art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy), natomiast pracownicy podlegający wpisowi do niej mają uprawnienie do zainicjowania postępowania kontrolnego w tym zakresie (w formie skargi z art. 41 ust. 6). Szczególne zaakcentowanie uprawnienia pracownika do otrzymywania informacji i składania "skarg" w kwestii wpisu do ewidencji jest podyktowane względami dyscyplinująco - informacyjnymi, tym bardziej, że obowiązek prowadzenia ewidencji jest zadaniem pracodawcy wyłącznie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na którego realizację w przeciwnym wypadku zainteresowany pracownik nie miałby żadnego wpływu. Przyznanie pracownikowi uprawnienia do złożenia "skargi", dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, nie może być jednak w żadnym przypadku rozumiane jako uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy inspekcji pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko pracy (które zajmuje pracownik) spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych.

Merytoryczny spór pomiędzy pracodawcą, będącym płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne, a pracownikiem co do tego czy dane stanowisko pracy jest stanowiskiem, na którym wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest de facto sporem dotyczącym ubezpieczeń społecznych, bowiem dotyczy on z jednej strony obowiązków pracodawcy (jako płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych), a z drugiej uprawnień pracownika dotyczących nabywania uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na szczególnych zasadach, określonych w ustawie o emeryturach pomostowych.

Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji, gdy stanowisko, na którym zatrudniony jest pracownik, nie zostało zaliczone przez pracodawcę albo uprawniony organ do stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organy Państwowej Inspekcji Pracy obowiązane są umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu kontrolnym, zainicjowanym przez pracownika skargą na pracodawcę, Inspekcja Pracy nie może bowiem rozstrzygać o charakterze jego pracy i przesądzać o okolicznościach decydujących o objęciu pracownika obowiązkami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno - sprawozdawczego przez pracodawcę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.K., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i błędne przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy ustalenie takie jest nieprawidłowe.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2, w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych oraz art. 11a w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ustalenia, że spór pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, co do tego czy wykonuje on pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest sporem dotyczącym ubezpieczeń społecznych, a organy PIP nie są upoważnione do wydawania decyzji ingerującej w treść rejestru stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych i zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko WSA, iż przyznane pracownikowi uprawnienie do złożenia "skargi" dotyczącej niewpisania go do ewidencji pracowników określonej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy, nie może być rozumiane jako uprawnienie pracownika do żądania wydania przez organy Inspekcji Pracy rozstrzygnięcia, czy dane stanowisko zajmowane przez pracownika spełnia wymogi ustawy o emeryturach pomostowych i sprowadzenie skargi do "względów dyscyplinująco - informacyjnych" nie ma żadnego uzasadnienia w przepisach. Należy bowiem zastanowić się - przy takiej wykładni - czego miałaby dotyczyć przewidziana w przepisach skarga indywidualnego pracownika, jeśli "rolą inspekcji jest wyłącznie orzekanie o istnieniu bądź nieistnieniu naruszenia obowiązku ewidencyjno-sprawozdawczego przez pracodawcę.

Przy takiej wykładni nie ma też przedmiotu rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem skoro pracodawca sam ustala wykaz, który nie podlega kontroli Inspekcji Pracy, a następnie dojdzie do nieumieszczenia pracownika w tym wykazie to poprawnym działaniem inspektora pracy powinno być polecenie likwidacji nieprawidłowości lub skierowanie wystąpienia (co przewiduje art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o PIP), a nie decyzja administracyjna, w której organ administracji rozstrzyga o uprawnieniu podmiotowym strony. A zgodnie z utrwalonym już poglądem w orzecznictwie nie ma wątpliwości, że nakaz prawny, o którym mowa w art. 11a ustawy o PIP, ma charakter decyzji administracyjnej. Nie ma przy tym żadnych prawnych argumentów na poparcie tezy, że racjonalny ustawodawca zobowiązuje organ sprawujący nadzór nad warunkami pracy do formalnego sprawdzenia zgodności prowadzonej przez pracodawcę ewidencji i jednocześnie wyposażając go w prawo wydawania decyzji.

Takiej interpretacji sprzeciwia się też systematyka ustawy o emeryturach pomostowych, bowiem prowadzone na jej podstawie rejestry nie tworzą prawa podmiotowego, a mają jedynie charakter wtórny, potwierdzający istniejącą rzeczywistość. O ewidencji prowadzonej przez pracodawcę ustawa stanowi dopiero w art. 42, a zatem podstawową kwestią jest czy pracownik wykonuje pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, a nie to czy istnieje zgodność między prowadzonymi przez pracodawcę wykazami.

Podkreślono, że warunkach ustalonego stanu faktycznego brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zaszła żadna z okoliczności świadcząca o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania mogłoby zatem nastąpić gdyby pracownik cofnął złożoną skargę do PIP w sprawie umieszczenia go w wykazie osób wykonujących pracę o szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona przez R.K. nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Przede wszystkim postawiony w niej zarzut procesowy, w postaci naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. został wadliwie sformułowany. Przepis art. 134 p.p.s.a. posiada dwa paragrafy, z których każdy stanowi odrębną normę prawną. Skarga kasacyjna nie wskazuje jakiej jednostki redakcyjnej ww.ym przepisu dotyczy zarzut, a w jej uzasadnieniu w ogóle brak jest odniesienia się do art. 134 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym Sąd ten nie jest zobowiązany, a nawet uprawniony do uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, a ich nieprawidłowa redakcja, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku w tym zakresie (por. wyrok NSA dnia 3 lipca 2013 r. I FSK 1130/12 Lex nr. 1372074, z dnia 25 lipca 2013 r. II OSK 508/12 Lex nr. 1375116, z dnia 28 maja 2013 r. I FSK 821/12 Lex nr. 1369537).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. II OSK 746/12 Lex nr 1364261).

Stawiając zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. skarga kasacyjna powołuje się na oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Kwestii tej dotyczy art. 151 p.p.s.a., który mógłby zostać ewentualnie naruszony nieprawidłowym oddaleniem skargi. Skarga kasacyjna nie została jednak oparta na zarzucie naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, czy zarzucie niezastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. To powoduje, że zarzuty procesowe na jakich oparta została skarga kasacyjna nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Przechodząc do oceny materialnej podstawy skargi kasacyjnej na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 404 z późn. zm.), właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Artykuł 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych reguluje obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz. Zatem podmiotem uprawnionym do kwalifikowania danego rodzaju pracy, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest pracodawca (płatnik składek). To pracodawca tworzy bowiem wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca, o której mowa w ustawie. W art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji, środek ochrony prawnej - skargę do Państwowej Inspekcji Pracy. W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w cyt. art. 11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w tym uprawniony jest do nakazania wpisania pracownika do ewidencji stworzonej przez pracodawcę, jeżeli ustali, że pracownik nie został w ewidencji ujęty, a powinien w niej figurować.

Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt I OPS 4/12 wskazał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Oznacza to, że sporny charakter sprawy zakwalifikowania pracy skarżącego do prac o szczególnym charakterze wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie, w razie złożenia odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym, ewentualnie także przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, w przypadku wniesienia odwołania, winno dojść do ustalenia, czy praca wykonywana przez R.K. jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych. Sprawa ta wykracza bowiem poza granice sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy.

W rozpoznawanej sprawie stanowisko zajmowane przez R.K. nie zostało wymienione w załączniku Nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych jako stanowisko, na którym wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, podczas gdy jak wynika z akt sprawy pracownik uważa, że wykonuje taką pracę. W tej sytuacji faktycznej sprawa ewentualnego uznania, czy praca wykonywana przez R.K. powinna zostać uznana za pracę w szczególnych warunkach (prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się) wykracza poza zakres kompetencji organów PIP. Uzasadniało to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa ocena spowodowała, że także zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.