Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979055

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 kwietnia 2020 r.
I OSK 3386/19
Skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), del. WSA Mariusz Kotulski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 76/19 w sprawie ze skargi G. K. i Z. K. na bezczynność (...) S.A. z siedzibą w (...) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od G. K. i Z. K. solidarnie na rzecz (...) S.A. z siedzibą w (...) kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 76/19, oddalił skargę G. K. i Z. K. (dalej łącznie: "skarżący") na bezczynność (...) S.A. z siedzibą w (...) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

(...) listopada 2014 r. Z. K. zwrócił się do (...) S.A. z siedzibą w (...) o zawarcie umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na działce nr (...) w (...) oraz o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z tej nieruchomości w okresie (...) sierpnia 2014 r. W piśmie tym zawarty został także wniosek o udostępnienie dokumentacji techniczno - prawnej, w tym dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr (...) w (...).

Pismem z (...) grudnia 2014 r. Spółka poinformowała Z. K., że nie posiada oryginałów dokumentów objętych wnioskiem.

Następnie 23 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga skarżących na bezczynność (...) S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący podnieśli, że Spółka nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, względnie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W ich ocenie nie sposób uznać, że lakoniczne twierdzenie Spółki, nie poparte żadnymi dowodami i twierdzeniami w zakresie braku posiadania dokumentacji objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wyklucza przyjęcie, że pozostaje ona w bezczynności. Zdaniem skarżących, powinnością adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wykazanie, że nie jest w jej posiadaniu, w sposób umożliwiający ewentualną kontrolę sądową zajętego stanowiska. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że (...) S.A dopuściła się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia ich wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego, jak i zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wymiana pism ze skarżącymi nie została jeszcze zakończona, zatem skargę uznać należy za przedwczesną. Jednocześnie zwrócił uwagę, że G. K. nie była stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, bowiem z żądaniem jej udostępnienia wystąpił jedynie Z. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 - "u.d.i.p.") oznacza niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności w terminie. Podał także, że gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem, co powinno nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.i.d.p.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, nie można uznać, iż (...) S.A. pozostaje w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie najistotniejsza jest nie tylko treść pisma z (...) grudnia 2014 r., ale także kontekst czasowy i sytuacyjny całej sprawy. Zdaniem Sądu lakoniczna treść tego pisma nasuwa pewne wątpliwości, bowiem wskazanie, że "brak jest oryginałów dokumentów" można rozumieć zarówno w taki sposób, że Spółka nie posiada w swoich zasobach w ogóle żadnych dokumentów z kategorii wymienionej przez wnioskodawcę, jak i w taki, że podmiot ten dysponuje jedynie kserokopiami tych dokumentów. Zarówno jednak w pierwszym, jak i w drugim przypadku udzielenie informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie i zakresie byłoby niemożliwe. Domagał się on bowiem "przesłania kserokopii dokumentów", a taką sporządza się z oryginału. Sąd zwrócił uwagę, że oczywiście możliwe jest skopiowanie kserokopii, ale posiada ona walor dokumentu jedynie wówczas, gdy kopiowaniu podlega kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem. Ponadto tego rodzaju zabieg mógł być dokonany na wyraźne wskazanie wnioskodawcy. Tymczasem w niniejszej sprawie, po otrzymaniu, budzącej pewne wątpliwości - zdaniem Sądu - odpowiedzi, skarżący nie zwracał się już jednak w kwestii wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści pisma z (...) grudnia 2014 r., jak również uzyskania informacji publicznej od organu. Sąd stwierdził, że przemawia to za przyjęciem, że skarżący uznał udzielone wyjaśnienie za wystarczające, tym bardziej, że przez okres niemalże 5 lat, jakie upłynęły pomiędzy złożeniem przez niego wniosku i otrzymaniem odpowiedzi, a złożeniem skargi nie podejmował już żadnych działań mających na celu uzyskanie informacji publicznej.

Sąd zwrócił także uwagę, że skarżący toczą spór sądowy z (...) S.A. o zawarcie umowy służebności przesyłu oraz o odszkodowanie, a w tej sytuacji korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej może rodzić wątpliwości co do nadużywania tego prawa, które to pojęcie rozumiane jest jako próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że argumentem na pozostawanie Spółki w bezczynności nie może stanowić okoliczność, że na obecnym etapie sporu przed sądem powszechnym Spółka dysponuje dokumentami, o jakie zwracał się skarżący. Nie przedstawiono bowiem dowodu na to, że 5 lat wcześniej, kiedy skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dokumenty te były w posiadaniu tego podmiotu, natomiast aktualnie skarżący nie występowali już o informacje do (...) S.A. Sąd podkreślił również, że obowiązek posiadania w swoich zasobach dotyczy tylko tych dokumentów, które dany podmiot wytworzył (np. decyzje, zaświadczenia, itp.) lub których posiadanie jest konieczne dla realizacji jego ustawowych zadań.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że (...) S.A. nie można przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, a tym samym skarga Z. K. podlega oddaleniu.

Jednocześnie Sąd wskazał, że skarga G. K. została oddalona z uwagi na to, iż nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Nie zwracała się ona bowiem o udzielenie tej informacji pismem z (...) listopada 2014 r. wraz z mężem Z. K., ani później. Sam fakt bycia współwłaścicielką działki nr (...) w (...) oraz udziału w postępowaniu o ustanowienie służebności przesyłu nie daje jej legitymacji sądowoadministracyjnej w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, kiedy o taką informację nie występowała.

Skarżący na powyższy wyrok złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnieśli o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności (...) S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z (...) listopada 2014 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zobowiązanie (...) S.A. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z (...) listopada 2014 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie. Ewentualnie, działając z ostrożności procesowej, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wnioskowali o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów opłat od skargi, opłat kancelaryjnych od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat od skargi kasacyjnej, opłat od skarbowych od pełnomocnictw oraz kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych). Oświadczyli także, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 3 u.d.i.p., z uwagi na uznanie, iż lakoniczne stanowisko organu, wskazujące, że (...) S.A. nie posiada oryginałów wskazanej we wniosku dokumentacji, spełnia przesłankę niniejszego przepisu prawnomaterialnego w drodze stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez organ, podczas gdy (...) S.A. w żaden sposób tego nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała w sposób rzetelny jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej wnioskiem z (...) listopada 2014 r., nie wskazała czy Spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż przedmiotowa Spółka jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa (...) musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jej środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która to jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a co najważniejsze będąca oryginalną dokumentacją, wytworzoną przez (...) S.A., a która to również była objęta przedmiotowym wnioskiem, a także nie przedłożyła kopii dokumentów, które mogła sporządzić z posiadanych kserokopii dokumentów, zalegających w archiwach, których to posiadanie wynika z interpretacji pisma z (...) grudnia 2014 r., gdzie Spółka wskazała, że "brak jest oryginałów dokumentów (...)", zatem należy przyjąć, iż (...) grudnia 2014 r. (...) S.A. była w posiadaniu co najmniej kopii wnioskowanej dokumentacji;

2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie, iż organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na przedmiotowy wniosek z (...) listopada 2014 r., w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, iż skarżąca nie jest legitymowana czynnie do wniesienia skargi na bezczynność organu, gdyż nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, co w konsekwencji przełożyło się na oddalenie przedmiotowej skargi w stosunku do niej, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że skarżąca jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, której dotyczył pierwotny wniosek z (...) listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznych, posiada bezpośredni interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi; art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.a w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie pierwotnego wniosku z (...) listopada 2014 r., pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności pominięciem stanowiska wyrażonego w przedłożonym przez skarżącego wniosku, a dokładnej w treści pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który to w swej treści zawierał również wezwanie do przedłożenia dokumentacji eksploatacyjnej linii elektroenergetycznej, która bez wątpienia jest dokumentacją oryginalną, gdyż jest wytwarzana przez (...) S.A. Powyższe naruszenie skutkowało oddaleniem skargi i uznaniem, iż lakoniczne stanowisko organu spełnia przesłankę z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w drodze uznania przez Sąd pierwszej instancji faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez organ, podczas gdy (...) S.A. w żaden to sposób nie udowodniła, nie uprawdopodobniła, ani nie wskazała jakie kroki podjęła w celu odnalezienia dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, nie wskazała czy Spółka nie jest w posiadaniu części czy też całości dokumentacji objętej pierwotnym wnioskiem, biorąc w szczególności pod rozwagę, iż jako podmiot monopolistyczny w przesyle energii elektroenergetycznej na terenie województwa (...) musi być w posiadaniu dokumentacji dotyczącej urządzeń będących jego środkami trwałymi, jeśli już nie w postaci archiwalnych decyzji administracyjnych to już z pewnością w postaci dokumentacji eksploatacyjnej, która to jest dokumentacją prowadzoną na bieżąco, a przede wszystkim jest dokumentacją wytwarzaną przez (...) S.A., zatem jest dokumentacją oryginalną, a która to również była objęta pierwotnym wnioskiem. Zdaniem skarżących w niniejszym zakresie Sąd pierwszej instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), przez brak rozważenia dokładnego brzmienia treści powiadomienia skarżącego przez organ o rzekomym braku posiadania informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem, podczas gdy niniejsze powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. W dalszej części pisma organ odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej, wykazując ich bezzasadność.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., który to przepis określa jakie podmioty są uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej expressis verbis odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w art. 16, zgodnie z którym, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone wyłącznie do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2. Gdyby ustawodawca zapewnił innym podmiotom prawo do udziału w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej wyraźnie by o tym stanowiła lub odsyłała we wskazanym zakresie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiej regulacji jednak nie zawiera (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I OSK 2392/17). W sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd jest zobligowany do ustalenia wyłącznie podmiotu zgłaszającego żądanie udostępnienia informacji publicznej. Nie bada żadnych innych przesłanek. Skoro "każdemu" przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym stroną postępowania sądowego (art. 32 p.p.s.a.) jest "każda" osoba, która żąda sądowej kontroli prawidłowości realizacji jej wniosku (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., I OSK 2033/12). Interes prawny do wniesienia skargi ma zatem jedynie osoba wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej.

Brak legitymacji do wniesienia skargi wynika z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który jest instytucją prawa materialnego. Brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi. (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 115/16).

W niniejszej sprawie z treści pisma z (...) listopada 2014 r. jednoznacznie wynika, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wystąpił jedynie Z. K. Tym samym, uznać należy, że wyłącznie on posiadał interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi. Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że G. K. jest współwłaścicielką nieruchomości, której dotyczą wnioskowane informacje. Jak już bowiem wskazano powyżej, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej uczestniczą tylko dwa podmioty: wnioskujący o udzielenie informacji oraz podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Dlatego też Sąd pierwszej instancji prawidłowo skargę G. K. oddalił z uwagi, iż nie była ona stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów z zakresu naruszenia przepisów postępowania podnieść należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m.in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Jak wskazano powyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych przepisów nie zostały podniesione. Wskazano natomiast na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80, które to przepisy nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia. Niezasadny jest zatem drugi z zarzutów przedstawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzut nienależytego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli i naruszenie przepisów art. 1 § i p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Przedstawiając zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. autor skargi kasacyjnej zmierza do podważenia poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, co nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Kwestionuje uznanie przez Sąd "faktu braku posiadania wskazanej dokumentacji przez Organ".

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wynikający z powyższego przepisu obowiązek obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują. Jeżeli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie, to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że kryterium jest konkretny stan faktyczny (posiadanie informacji). Podmiot weryfikuje go po otrzymaniu od zainteresowanego żądania. W przypadku gdy stwierdzi, że nie ma informacji, powiadamia o tym wnioskodawcę, co stanowi także pewnego rodzaju informację (zob. M. Bidziński (w:) M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018).

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił (...) listopada 2014 r. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, obejmującym szereg dokumentów związanych z urządzeniami infrastruktury przesyłowej znajdującymi się na działce będącej własnością skarżącego. Jego żądanie wpłynęło do organu 12 listopada 2014 r. i następnie 14 listopada 2014 r. zostało przekazane do właściwego miejscowo oddziału Spółki. (...) grudnia 2014 r. skarżącemu została udzielona odpowiedź na jego wniosek, w której wskazano, że podmiot zobowiązany nie dysponuje oryginałami dokumentów wskazanych we wniosku. Skarżący przyjął te wyjaśnienia, nie negował ich prawdziwości, choć, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, między stronami przez długi czas trwała korespondencja dotycząca zasadniczego przedmiotu sporu, czyli ustanowienia służebności przesyłu i związanych z tym roszczeń finansowych. Sąd pierwszej instancji, zauważając lakoniczność udzielonej stronie odpowiedzi, przyjął, że udzielenie informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie i zakresie nie było możliwe. Uznał, że wskazywanie przez Spółkę na "brak jest oryginałów dokumentów" można rozumieć zarówno w taki sposób, że Spółka nie posiada w swoich zasobach w ogóle żadnych dokumentów z kategorii wymienionej przez wnioskodawcę, jak i w taki, że podmiot ten dysponuje jedynie kserokopiami tych dokumentów. Skarżący domagał się bowiem "przesłania kserokopii dokumentów", a taką sporządza się z oryginału. Kopia czy kserokopia dokumentu jest jego odwzorowaniem, odzwierciedlającym zarówno treść jak i postać. Możliwe jest wprawdzie skopiowanie kserokopii, ale posiada ona walor dokumentu jedynie wówczas, gdy kopiowaniu podlega kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem. Ponadto tego rodzaju zabieg mógł być dokonany na wyraźne wskazanie wnioskodawcy, tymczasem w rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu odpowiedzi, skarżący nie zwracał się już jednak w kwestii wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści pisma z (...) grudnia 2014 r., jak również uzyskania informacji publicznej od organu. Przemawia to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, za przyjęciem, że skarżący uznał udzielone wyjaśnienie za wystarczające i wiarygodne. Konkludując Sąd przyjął, że w sprawie nie przedstawiono dowodu na to, że 5 lat wcześniej, kiedy skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wnioskowane dokumenty były w posiadaniu organu.

Powyższe ustalenia faktyczne nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważone, co skutkuje niezasadnością zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie można bowiem uznać, że organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie będąc w jej posiadaniu.

Również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny, który jest zobowiązany badać, czy w dacie wniesienia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy adresat wniosku pozostawał w bezczynności. A zatem ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. Sąd może oddalić skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności. Jeżeli więc przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany udzielił informacji publicznej, choćby z przekroczeniem ustawowego terminu, lub odmówił jej udzielenia w formie decyzji, oznacza to, że nie pozostaje on w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Nie może bowiem zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że informacja o braku informacji w zasobach zobowiązanego usuwa stan jego bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wniósł uprawniony. Skarga w takim przypadku nie jest zasadna. Natomiast przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej ani nie uprawniają, ani nie zobowiązują sądu administracyjnego do badania prawdziwości informowania uprawnionego o tym, że zobowiązany nie ma informacji, o jaką uprawniony wnosi (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2016).

W rozpoznawanej sprawie skarżący, wprawdzie z uchybieniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ale otrzymał informację, iż organ nie posiada oryginałów wnioskowanych dokumentów. Sąd pierwszej instancji przyjął, że informacja skierowana do skarżącego o braku wnioskowanej informacji znosi stan bezczynności organu, który wywiązał się z nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków i stanowisko to należy podzielić.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.