Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720405

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 lipca 2019 r.
I OSK 3379/18
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak, del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. P., M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 50/15 w sprawie ze skargi Z. P. i S. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 50/15 oddalił skargę Z. P. i S. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako Minister) z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu (dalej jako PWRN) z (...) grudnia 1953 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, nieruchomości położonej w P., przy ul. D. (parc. nr (...) oraz nr (...)), zapisanej w księdze wieczystej P. J. (tom (...), wykaz nr (...), cd. KW Nr (...)), jako współwłasność Z. P., M. J. P. oraz M. P., w części dotyczącej obecnych działek ew. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (obręb (...)-J.), stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z (...) grudnia 1953 r. nr (...) wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. D., oznaczoną jako parcele nr: (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr (...) jako współwłasność Z. P., M. J. P. i M. P. (pkt 2a); nieruchomość położoną przy ul. D., zapisaną w księdze wieczystej P.-J. tom (...) wykaz nr (...) cd. KW nr (...), oznaczoną jako parcele nr: (...) i (...), o łącznej powierzchni (...) m2, jako współwłasność Z. P., M. J. P. i M. P. (pkt 2b).

Pismem z dnia (...) marca 2003 r. Z., A. i S. P.wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu z (...) grudnia 1953 r. Sprawy w zakresie obejmującym żądanie kontroli prawidłowości powyższej decyzji co do innych nieruchomości zostały wydzielone do odrębnego rozpoznania. Decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) Minister odmówił stwierdzenia nieważności w zakresie nieruchomości opisanych wyżej, a na skutek rozpoznania wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Organ w wyniku analizy orzeczenia z 1953 r. stwierdził, że zostało ono wydane przez organ właściwy, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, że podpisujący ją T. K. nie dysponował upoważnieniem Przewodniczącego PWRN do podpisania tego aktu. Zdaniem organu brak stosownego dokumentu upoważnienia w aktach archiwalnych nie może prowadzić do domniemania, że taki dokument nie został sporządzony i należy przyjąć, że upoważnienie takie zostało udzielone. Organ stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1953 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu zawarte w opinii PWRN Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. z (...) lutego 1952 r., stwierdzenia potwierdzają niezbędność przedmiotowej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, stąd za niezasadny uznano zarzut, jakoby wywłaszczenie nie miało na celu realizacji narodowych planów gospodarczych, dodając, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, realizacja celów gospodarczych, przewidzianych we wskazanej opinii PWRN, nie stała w sprzeczności z celami określonymi w planie 6-letnim, w tym z celem zwiększenia produkcji rolnej. Ponadto Minister podniósł, że z akt archiwalnych (nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych) wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej jako PKPG) wydał zezwolenie z (...) lutego 1952 r. na nabycie nieruchomości o powierzchni łącznej (...) ha (...) a (...) m2, w tym przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ ten zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych zezwoleniem. Wyżej wymienione zezwolenie zostało wydane na skutek rozpatrzenia wniosku Prezydium MRN w Poznaniu z (...) grudnia 1951 r. Załączono do niego: zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) października 1951 r. na złożenie wniosku do Przewodniczącego PKPG o zezwolenie na nabycie (...) części nieruchomości położonych między lotniskiem, a ulicami Ś., P., D., Pi. i X - części nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych; plan sytuacyjny, zaświadczenie Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego PWRN w Poznaniu z (...) sierpnia 1951 r. o przeznaczeniu terenów między lotniskiem w Ł., a ul. Ś., ul. P., ul. D., ul. P., ul. X oraz fortem (...) - według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania - na plac ćwiczeń dla wojska, na budowę arterii obwodowej i na poszerzenie ulicy D. oraz pod zieleń publiczną. Według Ministra zezwolenie z (...) lutego 1952 r. na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości zostało wydane prawidłowo i uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, wobec czego nie można uznać, aby w powyższej części zostało naruszone prawo. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że doszło do rażącego naruszenia prawa na skutek nieumieszczenia w wezwaniu konkretnej ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości, organ uznał go za niezasadny, stwierdzając, iż niewskazanie ceny w wezwaniu z (...) maja 1952 r., stanowiło naruszenie prawa, które jednak nie wypełnia hipotezy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za niezasadny uznał organ także zarzut wnioskodawców, co do niewskazania w wezwaniu nieruchomości zamiennej. Przedmiotem wywłaszczenia w badanej części orzeczenia była jedynie część nieruchomości rolnej, objętej księgą wieczystą P.-J. tom (...) wykaz (...), oznaczonej, jako parcele nr (...), nr (...), nr (...). Łączna jej powierzchnia wynosiła (...) m. Tym samym pozostała część nieruchomości nadawała się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców dotyczącego niewykorzystania wywłaszczonego gruntu, zgodnie z celem wywłaszczenia, wskazano, że powyższe nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, dotyczy to bowiem okoliczności, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. i S. P. na decyzję Ministra z dnia (...) kwietnia 2013 r., uznając, iż nie narusza ona prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym zgromadzony w sprawie, dostępny materiał dowodowy nie dał podstaw do uznania, iż decyzję o wywłaszczeniu z 1953 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ orzekał w trybie przepisów, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wskazując, iż rozważaną podstawą stwierdzenia nieważności mógłby być ewentualnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, iż koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający uprzednio w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Kluczowa zdaniem Sądu jest kwestia ujawnienia tego rodzaju skutków społecznych lub gospodarczych danego orzeczenia, że jego pozostawienie w obrocie byłoby nie do przyjęcia, wobec zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, zgodnie z którym art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się w tym kontekście kolejno do zarzutów wnioskodawców Sąd podał, iż zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej zwanego dekretem), mogły być one w całości lub części przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane, gdy były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z art. 5 ust. 2 dekretu wynika, że opinia PWRN powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze. Z pisma Departamentu Inwestycji z 29 lutego 1952 r. wynika, że opinia została dostarczona do PKPG. Kopia opinii (z 26 lutego 1952 r.) została dostarczona przez wnioskodawców w postępowaniu nieważnościowym. Z treści opinii wynika, że nieruchomości położone w Poznaniu Ł. - między lotniskiem, a ulicami Ś., P., D., P. i X - są niezbędne dla Prezydium MRN, celem przekazania ich władzom wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Miastu na potrzeby gospodarcze oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. D. i P., zieleń publiczną. Zdaniem Sądu sformułowania, zawarte w tej opinii, potwierdzają niezbędność wskazanej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż przedmiotem narodowych planów gospodarczych była realizacja zarówno celów wojskowych, jak i pozostałych celów gospodarczych. Elementem planowania gospodarczego w dacie wydania decyzji ((...) grudnia 1953 r.) były także zamierzenia inwestycyjne o charakterze wojskowym. Zagadnienia dotyczące obronności państwa były jednym z podstawowych założeń ustawy z 21 lipca 1950 r. o 6 letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. Nr 37, poz. 344). Planowanie gospodarcze, uwzględniające cele obronności i wojska należało do ówczesnych podstaw ustrojowych państwa, określonych w art. 3 ust. 3 oraz art. 7 ust. 3 Konstytucji PRL. Integralną częścią planowania gospodarczego były sprawy obronności i wojska. Decentralizacja planowania gospodarczego polegała m.in. na wyposażeniu rad narodowych w odpowiednie uprawnienia związane z zapewnieniem realizacji planów na szczeblu wojewódzkim. O ile dla potrzeb realizacji planów przez władze Miasta niezbędne było wykorzystanie terenów, będących w użytkowaniu wojska (istniejąca strzelnica), przeniesienie znajdujących się tam obiektów na inne tereny, obok pozostających w użytkowaniu wojska, nie może być postrzegane jako oczywiście niesłużące realizacji planu gospodarczego, nawet gdyby miało to z planem związek wyłącznie pośredni. Sąd wskazał, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego, nie odnoszono się do konkretnych planów gospodarczych wojska, które obejmowałyby samo przeniesienie placu ćwiczeń w inną lokalizację, ale nie sposób uznać, iż oczywiście planu takiego nie było, dodając, iż zachowane materiały archiwalne potwierdzają, że wojsko uczestniczyło w procesie planowania gospodarczego (zaświadczenie Wojskowej Komisji Planowania Gospodarczego z (...) sierpnia 1951 r., notatka z (...) stycznia 1951 r., z konferencji w PKPG, Departament Wojskowy). W ocenie Sądu nie sposób zatem wykluczyć, że przeniesienie obiektu wojskowego było ówcześnie objęte konkretnym planem gospodarczym, choć być może w ramach realizacji zadań władz cywilnych a nie wojskowych. Sąd zauważył, iż gdyby nawet tak nie było (urządzenie przeniesionych obiektów wojskowych nie było wymienione expressis verbis w żadnym ówczesnym planie) to - skoro realizacja innego planu wymagała przeniesienia placu ćwiczeń - wywłaszczenie w danym przypadku nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 dekretu, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego PKPG, podczas gdy z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zezwolenia takiego mógł udzielić wyłącznie jej Przewodniczący oraz na uznaniu, że opinia, będąca podstawą wywłaszczenia, nie musi stwierdzać, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, Sąd podzielił stanowisko organu, według którego wystarczające do spełnienia danego wymogu było sformułowanie opinii w ten sposób, że wynikała z jej treści teza o niezbędności nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. W ocenie Sądu, z opinii z (...) lutego 1952 r. wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wywłaszczenia są niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Brak wskazania, że dany teren jest niezbędny do realizacji konkretnego planu nie oznacza, aby z treści pisma nie wynikała ogólnie tego rodzaju potrzeba. Tymczasem wskazano w nim, że konieczność wywłaszczenia terenu pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją planu gospodarczego władz Miasta. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewentualnych uchybień w procedurze uzyskania zgody od Przewodniczącego PKPG (kwestia umocowania Zastępcy Przewodniczącego PKPG, kiedy i czy faktycznie dołączono opinię Prezydium WRN, czy właściwą formę miała zgoda Ministra Gospodarki Komunalnej), Sąd podkreślił na wstępie, że uzyskanie zgody było wyłącznie jednym z elementów procedury wydawania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Naruszenie rygorów w danym zakresie może być zdaniem Sądu kwalifikowane jedynie, jako podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zaś przesłanka nieważności orzeczenia (zasada niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym). Sąd uznał, iż zezwolenia na wywłaszczenie mógł udzielić Zastępca Przewodniczącego PKPG, wskazując, iż nie wykazano, aby Zastępca Przewodniczącego nie mógł działać w tym samym charakterze i pod tymi samymi warunkami, co jej Przewodniczący.

Za niezasadny uznał także Sąd zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 3 dekretu. Z akt sprawy wynika, że pismem z 30 października 1951 r. z wnioskiem, początkowo o objęcie nieruchomości położonych w Poznaniu na Ł. - między lotniskiem a ulicami Ś., P., D., P. i X, wystąpiło Prezydium MRN w Poznaniu. Do wniosku dołączono zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) października 1951 r., w którym wskazano, że nieruchomości stanowią w swej (...) części własność osób prywatnych i zostały bliżej określone na załączonym do wniosku planie sytuacyjnym. Przeznaczone zostały, zgodnie z zasadami zagospodarowania przestrzennego miasta, na przekazanie władzom wojskowym, w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN dla potrzeb gospodarczych miasta. Przedmiotowy wniosek, wobec negatywnej opinii Departamentu Organizacyjno-Prawnego PKPG (pismo z (...) listopada 1951 r.) został ponowiony przez Prezydium MRN w Poznaniu pismem z (...) grudnia 1951 r. W piśmie tym zwrócono się o wydanie zezwolenia na nabycie, w trybie dekretu, szeregu nieruchomości położnych w Poznaniu na Ł. - między lotniskiem, a ulicami Ś., P., D., P. i X, stanowiących własność osób prywatnych, w tym również nieruchomości stanowiącej własność wywłaszczonych. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomości te są niezbędne na cele publiczne pod zieleń publiczną, pod budowę arterii obwodowej i pod plac ćwiczeń wojskowych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu we wniosku wymieniono nieruchomości, których wniosek dotyczył, powierzchnię ogólną, jak i poszczególnych nieruchomości, przeznaczonych do nabycia, z powołaniem się na plan sytuacyjny, wskazano sposób użytkowania nieruchomości i opisano to, co się na nieruchomościach znajduje, wymieniono właścicieli poszczególnych nieruchomości, a także określono, na czym polegać ma nabycie nieruchomości oraz wskazano cel nabycia. Na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu do wniosku załączono ponownie zezwolenie Ministra Gospodarki Komunalnej z (...) października 1951 r. na złożenie przez Prezydium MRN w Poznaniu wniosku o nabycie przedmiotowych nieruchomości oraz zaświadczenie PWRN - Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z (...) sierpnia 1951 r. stwierdzające, że przedmiotowe nieruchomości zostały przeznaczone - według wytycznych regionalnych i planu zagospodarowania przestrzennego m. Poznania - na cele zieleni publicznej oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, łączącej szosę B.-Sz. z kierunkiem na W. Jednocześnie w zaświadczeniu wskazano, że nie stawia się przeszkód odnośnie przejęcia wskazanych nieruchomości na cele wojskowe, z wyłączeniem od ul. D. i ul. P. pasa terenu o szerokości (...) m. Ponadto dołączono plan sytuacyjny. Powyższy wniosek został uzupełniony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w piśmie z (...) lutego 1952 r., do którego załączono dodatkowo opis techniczny wraz z obliczeniem wartości poszczególnych zabudowań, znajdujących się na nieruchomościach przeznaczonych do wywłaszczenia. Ponadto Dowództwo Okręgu Wojskowego, Wydział Kwaterunkowy - w piśmie z (...) lutego 1952 r. - przesłało opis terenu wraz ze wskazaniem powierzchni nieruchomości. Natomiast Minister Gospodarki Komunalnej - w piśmie z (...) lutego 1952 r. - wskazał powierzchnię nieruchomości z powołaniem się na plan sytuacyjny. W aktach sprawy znajduje się także nadesłana przez wnioskodawców, wraz z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego, kopia opinii PWRN z (...) lutego 1952 r., w której stwierdzono, że nieruchomości - położone w Poznaniu na Ł., między lotniskiem, a ulicami Ś., P., D., P. i X, również m.in. działki Wywłaszczonych - są niezbędne dla Prezydium MRN, celem przekazania ich Władzom Wojskowym na plac ćwiczeń w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej - poszerzenie ul. D. i P., zieleń publiczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że określenie ceny, za którą ma nastąpić wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić poprzez wskazanie tylko samej podstawy jej ustalania, Sąd uznał za niezasadne, w kontekście postępowania nieważnościowego. Sąd wskazał na uchwałę 7 sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., (sygn. akt I OPS 2/08) w której uznano, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego aktu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 dekretu poprzez nie wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przez całe PWRN Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) prezydia rad narodowych działały kolegialnie, jednak zgodnie z § 24 wskazanej wcześniej uchwały - Instrukcja Nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych - decyzje w konkretnych sprawach, należące według dotychczasowych przepisów m.in. do wojewody, zostały przekazane do przewodniczącego prezydium rady lub - z jego upoważnienia - do jednego ze stale urzędujących członków prezydium. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem dekretu, do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie powołany był wojewoda, właściwy według położenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 8 dekretu). W związku z powyższym - zgodnie z § 24 wskazanej instrukcji Nr 2 - kompetencje te przeszły na przewodniczącego rady, który mógł również upoważnić jednego z członków prezydium w tym zakresie. Skoro wskazany przepis dopuszczał scedowanie uprawnień do orzekania w konkretnych sprawach na jednego z członków prezydium, to za niezasadny uznał Sąd zarzut dotyczący podpisania decyzji przez zastępcę przewodniczącego, nie zaś przez samego przewodniczącego. Sąd stwierdził, iż wprawdzie w aktach sprawy nie znajduje się upoważnienie, jednak nie sposób oczekiwać, aby znajdował się w aktach administracyjnych sprawy indywidualnej lub zachował się gdzie indziej po blisko 60 latach. Sąd stwierdził, iż w świetle zasady domniemania legalizmu działania organów władzy, brak upoważnienia nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia, jeśli brak dowodów na to, że dana osoba nie była upoważniona do działania w tym zakresie.

Sąd wyjaśnił, iż w postępowaniu nieważnościowym, w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest rolą organu ponowne procedowanie w sprawie - jak w trybie odwoławczym - lecz ocena, czy zachowany materiał archiwalny nie daje podstaw do ustalenia, że doszło do oczywistego naruszenia określonej normy prawnej. Nie prowadząc dalszego postępowania wyjaśniającego, nie naruszono więc art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu Sąd uznał za zasadne stanowisko organu w tym zakresie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wywłaszczony grunt, stanowiący współwłasność wywłaszczonych, wchodził w skład gospodarstwa rolnego, a wywłaszczeni posiadali jeszcze inne nieruchomości, które wprawdzie również zostały częściowo wywłaszczone, badanym orzeczeniem (kwestie objęte odrębnym postępowaniem), jednakże grunt, pozostały po wywłaszczeniu, nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej lub ogrodniczej. W związku z powyższym, jak stwierdził Sąd, w niniejszej sprawie, nie było oczywistego obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej wywłaszczonym, a co za tym idzie nie było również obowiązku zaproponowania takiej nieruchomości w wezwaniu do dobrowolnego jej odstąpienia. Art. 30 ust. 1 został zredagowany w ten sposób, że jego hipoteza dotyczy wprost sytuacji wywłaszczenia gospodarstwa rolnego, nie zaś wyłącznie jego fragmentów. W takiej sytuacji zdaniem Sądu jego rozumienie w ten sposób, że nie dotyczy przedmiotowej sytuacji jest dopuszczalne, a zatem brak w danym przypadku rażącego naruszenia prawa.

Następnie Sąd wskazał, iż nie mogą być w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane, zarzuty dotyczące wadliwości procedur, wynikających z ówcześnie obowiązujących regulacji normatywnych - kwestia zachowania zasady instancyjności postępowania czy procedury skutecznego wnoszenia zarzutów. Kwestie te nie pozostają w związku z kwalifikowaną wadliwością określonego rozstrzygnięcia indywidualnego, wydanego w myśl wcześniej obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu w postępowaniu nieważnościowym nie mogą być też skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące uchybienia przepisom, gdy chodzi o prawidłowość powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości w nim udziału (rozprawa) czy nawet o wydaniu kwestionowanego aktu. Uchybienie wymaganiom prawa w danym zakresie stanowić może przesłankę wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu bezzasadna jest wręcz w takim przypadku ocena, czy wymagania w danym zakresie zostały zachowane. Według Sądu nie znajdują uzasadnienia także zarzuty dotyczące braku wnikliwego wyjaśnienia sprawy - w tym niedopuszczenia dowodu z map geodezyjnych, treści księgi wieczystej oraz przesłuchania jednego z wnioskodawców. Ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne elementy stanu faktycznego zostały wyjaśnione. Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek, określonych w art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu. Nie można organowi w niniejszej sprawie skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów w zakresie obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy a jedynie tego rodzaju wadliwość mogłaby odgrywać znaczenie w sprawie. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 8,11, 15 w zw. z art. 127 § 2 in fine oraz art. 16 k.p.a. Sąd uznał za nieusprawiedliwione.

Ponadto Sąd stwierdził, iż nie jest jego rolą w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, ocena ówczesnych regulacji prawnych, które osobom wywłaszczonym nie gwarantowały godziwego, wedle standardów przyjętych w kulturze europejskiej, zadośćuczynienia. Sytuacja, gdy określone osoby zostały w sposób oczywisty pokrzywdzone wymaga ewentualnej reakcji prawodawcy, który zdecydować winien czy i w jakim zakresie ówczesne oczywiste krzywdy mają zostać zrekompensowane. Zdaniem Sądu nie może mieć to jednak miejsca w drodze eliminacji wcześniej wydawanych orzeczeń, z odwołaniem do rozszerzającego zrozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Wobec wskazanych uwarunkowań za chybione uznał Sąd zarzuty skarg co do naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki, gdy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie doszło bowiem do rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie regulacji materialnoprawnych, nie naruszono też przepisów postępowania, gdy chodzi o obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku S. P. złożył skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 1, 2, 8, 10 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 dekretu oraz w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, a także w zw. z § 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy do wydania kontrolowanego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia doszło przez organ niewłaściwy, a także w sytuacji, gdy wydanie kontrolowanego orzeczenia o wywłaszczeniu nastąpiło w warunkach braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, braku zaofiarowania stronom przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość oraz w warunkach dokonania wywłaszczenia na cel nieprzewidziany w dekrecie;

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten bezpodstawnie przyjął, że Zastępca Przewodniczącego Prezydium WRN w Poznaniu posiadał upoważnienie Przewodniczącego Prezydium do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie wywłaszczenia, mimo braku jakichkolwiek środków dowodowych wskazujących na istnienie takiego upoważnienia, braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego oraz jednoczesnego zaniechania przez organ dążenia do zebrania pełnego materiału dowodowego;

3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanego przepisu postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przyjęciu, że zasada trwałości decyzji ostatecznej uprawnia organ administracji publicznej do czynienia określonych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo braku jakichkolwiek środków dowodowych i z pogwałceniem zasad postępowania dowodowego oraz naczelnych zasad postępowania administracyjnego;

4. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8, 11 i 15 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie nie stwierdził naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania w stopniu prowadzącym do istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji gdy - mimo wniesienia przez stronę postępowania (skarżącego) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w I instancji przez ministra - organ nie przeprowadził ponownie żadnego postępowania oraz nie odniósł się do żadnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ograniczając się wyłącznie do ścisłego powtórzenia (powielenia) ustaleń zawartych w kwestionowanej decyzji, czym doprowadził do rażącego naruszenia zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, praworządności, pogłębiania zaufania stron do organów państwa i zasady przekonywania;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez Sąd I instancji do części zarzutów podniesionych przez skarżącego w oddalonej skardze, przez brak należytego uzasadnienia nieuwzględnienia części zarzutów podniesionych przez skarżącego w oddalonej skardze, a także przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co łącznie prowadzi także do uniemożliwienia należytej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 10 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej w zw. z § 12, 13 i 24 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia był przewodniczący prezydium rady narodowej lub działający z jego upoważnienia jeden ze stale urzędujących członków prezydium rady narodowej, a także przez błędne zastosowanie przepisu nieobowiązującego;

2. art. 18 ust. 1 i 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia;

3. art. 8 ust. 1 i 2 dekretu przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że wypełnienie obowiązku wezwania strony przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej mogło nastąpić przez samo tylko odesłanie do przepisu Dekretu, zawierającego wyłącznie normatywną podstawę do ustalenia takiej ceny;

4. art. 1 i art. 2 dekretu przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło na cel niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postepowaniu, według norm przepisanych; ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości skargi skarżącego z 10 maja 2013 r. przez:

a. stwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) kwietnia 2013 r. nr (...) i stwierdzenie w całości nieważności poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w Poznaniu z (...) grudnia 1953 r. nr (...) w części dot. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. D., oznaczonej jako parcele (...) i (...) o powierzchni łącznej (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej P.-J. tom (...) wykaz (...) cd. KW nr (...), ograniczonej do obecnych działek ewidencyjnych (...), (...), (...), (...), (...), (...) im 5/28, stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia W.ewentualnie przez:

b. uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) kwietnia 2013 r. nr (...) i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN w Poznaniu z (...) grudnia 1953 r. nr (...) w części dot. wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. D., oznaczonej jako parcele (...) i (...) o powierzchni łącznej (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej P.-J. tom (...) wykaz (...) cd. KW nr (...), ograniczonej do obecnych działek ewidencyjnych (...), (...), (...), (...), (...), (...) im (...), stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego;

4. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postepowaniu, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. złożył także M. T. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 8 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 dekretu poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i przyjęcie przez Sąd, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia (...) grudnia 1953 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy, zarówno postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia, jak i samo orzeczenie wywłaszczeniowe naruszyły szereg przepisów prawa poprzez:

- wydanie zezwolenia na wywłaszczenie celem zawarcia przez Prezydium MRN umowy zamiany nieruchomości z Władzami Wojskowymi, co nie stanowi realizacji narodowych planów gospodarczych, o których mowa w art. 1 oraz art. 4 ust. 1 dekretu,

- wezwanie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości do przekazania nieruchomości w dniu (...) maja 1952 r. bez wskazania konkretnej ceny nieruchomości wywłaszczanych oraz nieruchomości zamiennej, co narusza art. 8 ust. 1 i ust. 2 dekretu,

- wydanie zezwolenia na wywłaszczenie przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego bez stosownego upoważnienia od Przewodniczącego, co narusza art. 5 ust. 1 dekretu,

- wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia (...) grudnia 1953 r. przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, co narusza art. 21 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż prawidłowo Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia (...) grudnia 1953 r., pomimo, iż decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.,

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż prawidłowo organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia (...) grudnia 1953 r., pomimo iż organ administracji nie rozważył w swej decyzji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżących, nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym: dlaczego zezwolenie na wywłaszczenie i orzeczenie wywłaszczeniowe podpisane zostały przez osoby nieuprawnione, a w aktach sprawy brak jest chociażby wzmianki o istnieniu dokumentu upoważniającego Zastępców do wydania odpowiednio zezwolenia i orzeczenia wywłaszczającego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na obie skargi kasacyjne wniosła Agencja Mienia Wojskowego, wnosząc o ich oddalenie w całości jako nieposiadających usprawiedliwionych podstaw.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W obu skargach kasacyjnych sformułowano zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji prezentowany w obu skargach kasacyjnych, pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie, doprowadziło zdaniem skarżących kasacyjnie do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z (...) grudnia 1953 r. Mając na względzie powyższy związek, zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty poddano kontroli kasacyjnej łącznie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. W szczególności dotyczy to oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w razie znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanej decyzji. Nie jest przy tym możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego.

Mając na uwadze powyższy kontekst należało ocenić, że nie miały usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rażące naruszenie prawa polegało na wydaniu orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia przez organ niewłaściwy, wydaniu tego orzeczenia w warunkach braku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, braku zaofiarowania stronom przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość oraz dokonaniu wywłaszczenia na cel nieprzewidziany w dekrecie.

Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących wydania orzeczenia z (...) grudnia 1953 r. nr (...) przez organ niewłaściwy należy stwierdzić, że fakt podpisania tego orzeczenia przez T. K. - Zastępcę Przewodniczącego Prezydium WRN w Poznaniu nie oznacza automatycznie, że orzeczenia to zostało wydane przez organ niewłaściwy. Trafnie w tym zakresie organ i Sąd I Instancji odwołali się do § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych (M. P. z 1950 r. Nr A-57, poz. 654 z późn. zm.) wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. R. P. Nr 14, poz. 130). Przepis ten stanowił, że wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium). W świetle tego przepisu podpisanie orzeczenia z (...) grudnia 1953 r. nr (...) przez Zastępcę Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nie świadczy, że orzeczenie to nie zostało wydane prawidłowo przez organ kolegialny - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu. Należy bowiem rozróżnić wydanie orzeczenia przez organ kolegialny - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, od jego podpisania, którego na podstawie powołanego § 24 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 1950 r. Instrukcji nr 2 dokonywał określony w tym przepisie członek tego organu.

Jeżeli chodzi o brak dokumentu potwierdzającego udzielenie upoważnienia T. K. - Zastępcy Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu do podpisania tego orzeczenia, to brak takiego upoważnienia w aktach administracyjnych po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia, nie może prowadzić do przyjęcia domniemania, że dokument ten nie został w ogóle sporządzony. Jak wielokrotnie wskazywano w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego braku możliwości odnalezienia po tak długim czasie określonych dokumentów nie można identyfikować z sytuacją braku tych dokumentów w czasie trwania postępowania, a co za tym idzie braki w dokumentacji archiwalnej, w świetle zasady domniemania legalności decyzji administracyjnej nie mogą być oceniane jako rażące naruszenie prawa i stanowić wprost podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA z 3 września 2010, I OSK 1534/09, 13 września 2010, I OSK 1427/09, 9 stycznia 2014, I OSK 1489/12, 8 czerwca 2016, I OSK 962/14, 29 września 2017 r., I OSK 2942/15).

Trafne było stanowisko Sądu I instancji, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało skutecznie dokonane w trybie art. 18 ust. 2 dekretu. Przepis ten stanowił, że w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. Ponieważ zatem postępowanie dotyczyło większej liczby właścicieli, dokonanie zawiadomienia w trybie obwieszczenia było skuteczne.

Nie były trafne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące braku zaofiarowania stronom przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wywłaszczenia konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez właściwy organ ceny za nieruchomość. Wystarczające było w tym zakresie przywołanie przez Sąd I instancji stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte w uchwale I OPS 2/08.

Nie były wreszcie trafne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące błędnego zdaniem autorów skarg przyjęcia, że przedmiotowe wywłaszczenie nastąpiło na cel niezbędny dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Nieruchomości, objęte orzeczeniem z (...) grudnia 1953 r. należało uznać za niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu art. 1 i 2 dekretu, gdyż w kategorii tej mieściły się wszystkie cele wskazane w opinii z (...) lutego 1952 r., a więc cele wojskowe (plac ćwiczeń) oraz budowa dróg (częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. D. i P.) i urządzenie zieleni publicznej. Dla oceny tej nie miał znaczenia fakt, że doszło do zamiany gruntów i pozyskane grunty miały być przekazane władzom wojskowym w zamian za tereny odstąpione Prezydium MRN w Poznaniu na potrzeby gospodarcze miasta oraz częściowo pod budowę arterii obwodowej, poszerzenie ul. D. i P. i urządzenie zieleni publicznej.

Na koniec tylko należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że przepisy w oparciu o które dokonano przekształceń własnościowych w latach czterdziestych i pięćdziesiątych XX w., polegających na przymusowym przejęciu prywatnej własności na cele publiczne, są nie do pogodzenia z obecnymi standardami prawnymi wynikającymi z Konstytucji RP. Jednak eliminowanie skutków zastosowania tych przepisów wymaga zmian systemowych, które należą wyłącznie do ustawodawcy. Zaniechanie ustawodawcy nie może uzasadniać poszerzania w tym zakresie kontroli sądowej i polegać na wyszukiwaniu domniemanych wad w decyzjach administracyjnych i kwalifikowaniu ich jako rażącego naruszenia prawa przy zastosowaniu standardów obecnie obowiązujących.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o ich oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.