I OSK 3310/15 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2398132

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r. I OSK 3310/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), del. WSA Dorota Apostolidis.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 55/15 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 sierpnia 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z (...) listopada 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z (...) kwietnia 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wójt Gminy R. wnioskiem z (...) lipca 2010 r. wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 87 m2 obr. (...), jedn. ewid. R., zajętej pod drogę gminną nr (...) S.- L.

Wojewoda Małopolski decyzją z (...) kwietnia 2013 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości zajętej pod drogę gminną.

Odwołanie od tej decyzji wniosła K. T.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z (...) listopada 2014 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, uznając, że w sprawie wystąpiły wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy przesłanki, tj.: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ wyjaśnił, że z kopii mapy ewidencji gruntów z porównawczym wykazem gruntów z (...) listopada 2011 r., wykonanej przez uprawnionego geodetę z klauzulą o przeznaczeniu dokumentu do wpisu do księgi wieczystej wynika, że parcela budowlana nr (...) objęta księgą wieczystą kw. nr (...) podzielona została na parcele budowlane nr (...), (...), (...). Parcela (...) o pow. 87 m2 oznaczona później jako parcela gruntowa weszła w skład działki ew. nr (...). Z mapy określenia granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy R., nie stanowiącej jej własności, a zajętej pod drogę publiczną, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu (...) czerwca 2010 r. wynika, że działka nr (...) o pow. 87 m2 wydzielona została z działki nr (...). Nieruchomość położona w S. oznaczona jako działka nr (...), objęta księgą wieczystą KW nr (...) stanowiła własność K. O. Na skutek spadkobrania po K. O. właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli: K. T., W. O., A. O., T. O., T. O., J. O., i T. O. po 1/32 części. Obecnie nieruchomość objęta jest księgą wieczystą (...).

Na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego z 31 grudnia 1998 r., nr 2 w sprawie zmiany zaliczenia do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 36 poz. 345) droga nr (...) S.- L. zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Uchwałą Zarządu Województwa Małopolskiego z (...) października 2005 r., nr (...) w sprawie nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu nowosądeckiego w Województwie Małopolskim, droga nr (...) S.- L. otrzymała nr (...).

Minister wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Organ odwoławczy wskazał, że z "mapy z określenia granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy R., nie stanowiących jej własności a zajętej pod drogę publiczną", przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...) czerwca 2010 r. wynika, że działka nr (...) zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Jest to mapa wykonana przez uprawnionego geodetę i przedstawia stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał również na znajdujące się w aktach sprawy rachunki z tytułu odśnieżania dróg na terenie S.: z (...) stycznia 1996 r., z (...) stycznia, z (...) listopada 1997 r. i z (...) stycznia 1998 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę złożyła K. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd podkreślił, że jak wynika z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji dowodami, na podstawie których organy wydały rozstrzygnięcie były: oświadczenie Wójta Gminy R. z (...) lipca 2010 r., protokół z (...) kwietnia 2010 r. z określenia granic nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszły na własność gminy, sprawozdanie techniczne sporządzone przez geodetę T. K., mapa z określeniem granic nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, protokoły z zebrań wiejskich oraz faktury dotyczące odśnieżania.

Analizując akta sprawy Sąd wskazał, że brak w nich jest oświadczenia Wójta z (...) lipca 2010 r., natomiast jest jego wniosek złożony w imieniu Gminy R. o wszczęcie postępowania w sprawie i wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Natomiast, gdy chodzi o protokół z (...) kwietnia 2010 r. z określenia granic nieruchomości oraz sprawozdanie techniczne (obydwa dokumenty autorstwa geodety T. K.), to pomimo, że czynności te były podejmowane poza postępowaniem w niniejszej sprawie, gdyż wniosek Gminy z (...) lipca 2010 r. wpłynął do organu w dniu (...) lipca 2010 r., a skarżąca i uczestnicy postępowania zawiadomieni zostali o wszczęciu postępowania pismem z (...) lutego 2013 r., to wskazać należy, że z dowodów tych nie da się wywieść przebiegu drogi przez działkę nr (...). Z protokołu wynika, że część osób nie sprzeciwiła się przebiegowi drogi na ich działkach, natomiast część była przeciwna (w tym skarżąca), kilka zaś osób odmówiło podpisania protokołu. Nie wiadomo więc, czy brak sprzeciwu części osób dotyczył jedynie działek stanowiących ich własność, czy też całej drogi na działkach wskazanych w tym protokole. Z kolei ze sprawozdania technicznego, dla niniejszej sprawy, wynika jedynie, że małżonkowie T. nie zaakceptowali prowadzonych w dniu (...) kwietnia 2010 r. na gruncie czynności ustalania granic. Sąd zauważył, że na wstępie sprawozdania jego autor pisze, iż wykonał pomiary pozwalające określić "najbardziej prawdopodobny na dzień 31 grudnia 1998 r. przebieg drogi". Z wyżej omówionych dowodów nie wynika, jak działka nr (...), rzekomo zajęta pod drogę, była urządzona w dniu 31 grudnia 1998 r., tj. czy był to teren utwardzony, czy pokryty płytami betonowymi, czy też asfaltem, jaką część drogi publicznej działka ta stanowiła, np. czy było to pobocze, chodnik, czy też inna część drogi. Również nie wynika to z decyzji organów obydwu instancji. Podobnie analiza protokołów zebrań wiejskich także nie daje odpowiedzi na powyższe pytania. Z wyżej omówionych przyczyn, zdaniem Sądu, mapa z określenia granic nieruchomości w realiach niniejszej sprawy nie może sama w sobie stanowić dowodu pozwalającego na przyjęcie, że sporna działka była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Ocena zaś rachunków za odśnieżanie, wobec braku bezspornego ustalenia czy w dniu istotnym droga publiczna przebiegała przez działkę skarżącej, jest - zdaniem Sądu - co najmniej przedwczesna.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania skarżąca i uczestnicy kwestionowali przebieg drogi, podając iż przechodziłaby ona przez ich siedlisko. Wskazywali, że droga publiczna dochodziła do ich siedliska, jednakże przez siedlisko nie przebiegała. Skarżąca w odwołaniu wnioskowała o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i oględzin jej nieruchomości z udziałem geodety. Jednakże organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do jej wniosków. Jak zauważył Sąd, podejmowane przez geodetę czynności na gruncie miały miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Skarżąca załączyła w toku postępowania administracyjnego mapy sporządzone przez geodetę J. P. podnosząc, że drogę stanowiła tylko działka nr (...), natomiast na spornej działce nigdy drogi nie było. Organy jednakże nie odniosły się do tych dokumentów.

Z powyższych przyczyn Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy oraz art. 7, 8, 77 § 1, 80, 85 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ powinien dokonać oględzin nieruchomości skarżącej, a także przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz byłych właścicieli sąsiednich nieruchomości przez które przebiegała w dniu 31 grudnia 1998 r. droga S.- L.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną jego wykładnię w zakresie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę oraz władania publicznoprawnego, a następnie ocenę, iż nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie;

II.

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (akt.tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, że przeprowadzone postępowanie i zgromadzone dowody nie wykazały łącznego zaistnienia przesłanek wymienionych w ww. art. 73 ust. 1, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego, zarzucając organowi brak ustalenia stanu faktycznego działki nr (...) według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz nieprawidłową ocenę dowodów na władanie publicznoprawne;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcia nieruchomości pod drogę oaz władania publicznoprawnego, a tym samym do wydania skarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z (...) kwietnia 2013 r.;

3)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wzw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest mapa z określenia granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy R., nie stanowiących jej własności, a zajętych pod drogę publiczną, sporządzona przez uprawnionego geodetę wskazująca na stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r.;

4)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez przyjęcie, iż wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5)

art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności decyzji, tj. w sposób niezgodny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. T., reprezentowana przez adwokata w ramach przyznanego skarżącej prawa pomocy, wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tym samym organ, dla zastosowania wskazanego przepisu, zobowiązany jest ustalić, czy dana nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czyją własność stanowiła, oraz czy była zajęta pod drogą publiczną i w jakim zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14). Brak dostatecznie jednoznacznych ustaleń co do stanu spornej nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r., uniemożliwia rozważenie implikacji wynikających z przywołanego przepisu.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji właściwie ocenił przeprowadzone w tym zakresie postępowanie. Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy prowadzi do usprawiedliwionej konkluzji, że nie można uznać, aby organ wziął pod uwagę wszelkie okoliczności potwierdzające istnienie w rzeczonej dacie na spornym gruncie elementów pasa drogowego, a tym samym zajęcia powyższej nieruchomości pod drogę publiczną. Czyni to jednocześnie nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dowody zgromadzone w sprawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji. Z tych względów niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd prawidłowo poddał kontroli zgromadzone w sprawie materiały, dochodząc do podzielanego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, że wciąż postępowanie wyjaśniające w sprawie nie doprowadziło do jednoznacznych wniosków.

Podkreślić zatem trzeba, że organ ocenia fakty wynikające z zebranego materiału dowodowego korzystając z zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną organ może zatem wykazywać przez wnioskowanie niewprost, indukcyjnie, opierając się na kilku źródłach dowodowych, niekoniecznie dokumentach urzędowych - jeżeli tylko pozwalają one na wyprowadzenie logicznych wniosków, relewantnych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2465/14). Zapatrywanie organu nie może być jednak dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom (por. A. Wiktorowska, w: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2012, s. 122). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłowe stwierdzenie Sądu, iż organy prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogły poprzestać jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie z określenia granic nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy R., zajętych pod drogę publiczną. Dokument ten co prawda przyjmuje, że na dzień 31 grudnia 1998 r., w granicach drogi publicznej znajdowała się działka nr (...) powstała z podziału parceli pb nr (...), tym niemniej powyższe twierdzenie spotkało się z wyraźnym sprzeciwem skarżącej, która wielokrotnie negowała przebieg drogi przez jej działkę. Zgłaszane przed organem uwagi, poza odnośnym stanowiskiem Wójta Gminy R. wyrażonym w piśmie z (...) stycznia 2013 r. (k. 92 akt administracyjnych), nie zostały w żaden sposób rozważone. Organy poprzestały na informacjach wynikających ze sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania mapy, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, świadczących o zasadności przyjętego stanowiska.

W konsekwencji, wobec braku jednoznacznego wykazania przez organy granic zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., nie sposób oceniać władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. Przedstawione zaś rachunki m.in. za odśnieżanie drogi, wobec braku wykazania jej usytuowania na przedmiotowej działce, nie mogły być oceniane.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wobec braku wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających przyjęcie, iż wobec działki (...) doszło do ziszczenia się przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, uzasadnionym było uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji. Wykazane wadliwości - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - uznać należy za istotne, gdyż nie pozwalają potwierdzić w świetle treści decyzji istotnych elementów sprawy w postaci objęcia działki nr (...) w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwem Gminy. Jednocześnie, co warto podkreślić, powyższe nie przesądza sposobu załatwienia sprawy. Nie jest zatem wykluczone wydanie tożsamej co do osnowy decyzji. Zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji organ ma jednak obowiązek rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości, uzupełnić materiał dowodowy sprawy o dokumenty umożliwiające dokonanie ustaleń w zakresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ wyda odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącej z urzędu. Wniosek ten, zważywszy na treść art. 254 § 1 p.p.s.a., rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.