I OSK 33/19, Możliwość oparcia się na innych niż wywiad środkowiskowy dowodach w sprawie o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3034413

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. I OSK 33/19 Możliwość oparcia się na innych niż wywiad środkowiskowy dowodach w sprawie o ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.).

Sędziowie NSA: Monika Nowicka, del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 423/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) lutego 2018 r., nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 423/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. W. (dalej również jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie (dalej również jako Kolegium) z (...) lutego 2018 r., nr (...) w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z (...) października 2017 r. Prezydent Miasta Szczecin, na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 103 ust. 2, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769), dalej jako "u.p.s.", zmienił decyzję własną z 9 grudnia 2016 r. w ten sposób, że ustalił A. W. obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt K. W. w Domu Pomocy Społecznej w B. w wysokości 2 107,68 zł miesięcznie, wskazując, że odpłatność obowiązuje od 1 listopada 2017 r.

W uzasadnieniu podał, że przyczyną wydania decyzji była zmiana średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w B., który zgodnie z zarządzeniem Starosty Choszczeńskiego z 15 lutego 2017 r. określono na kwotę 3 147 zł. Ustalono, że pracownik socjalny dwukrotnie umawiał się z A. W. i uzgadniał termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastał strony w miejscu zamieszkania. Wprawdzie A. W. poinformował, iż nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, ale jednocześnie odmówił wskazania aktualnego adresu zamieszkania oraz pomimo wielokrotnych prób telefonicznych pracownika socjalnego, nie nawiązał ponownie z nim kontaktu.

Organ mając na uwadze fakt, iż A. W. nie współpracował z pracownikami socjalnymi i nie brał czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, wydając decyzję oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy oraz zgromadzonych w toku postępowania. Na podstawie zebranej dokumentacji organ ustalił, że strona jest w stanie wnosić z tytułu pobytu córki w domu pomocy społecznej kwotę w wysokości 2.182,82 zł miesięcznie (tj. różnicy pomiędzy kosztem pobytu w domu pomocy społecznej, a kwotą 964,18 zł ustaloną decyzją z dnia (...) lipca 2017 r., tytułem odpłatności jaką ponosi córka).

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z (...) lutego 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 54 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.s., wskazując, że w pierwszej kolejności do wnoszenia opłaty jest zobowiązany mieszkaniec domu, a dopiero gdy ten nie jest w stanie uiścić opłaty, opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwą gminę. Na mocy art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.a u.p.s., w przypadku osoby samotnie gospodarującej, obowiązek wnoszenia opłaty istnieje, jeżeli posiadany dochód tej osoby jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny osoby zobowiązanej do jej wnoszenia jest więc uzależniona od sytuacji finansowej tej osoby.

Kolegium wskazało, że decyzją z (...) października 2012 r. K. W. została skierowana do DPS w B. dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, zaś decyzją z 8 listopada 2012 r. została w ww. placówce umieszczona. Kolejną decyzją z (...) listopada 2012 r. organ ustalił K. W. miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 869,32 zł. Decyzja ta zmieniona została w dniu (...) lipca 2017 r. w ten sposób, że kwota odpłatności mieszkanki od 1 września 2017 r. wyniosła 964,18 zł. W roku 2016 średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w B. wynosił 2.977 zł, zaś w roku 2017 uległ podwyższeniu do kwoty 3.147 zł. K. W. nie ma zstępnych, jej rodzicami są I. T. i A. W. W stosunku do I. T. decyzją z (...) lutego 2016 r. organ stwierdził brak obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt córki w DPS w B. z uwagi na fakt, iż jej dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się informacja, że 18 kwietnia 2017 r., organ dokonał aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego u matki K. W. i ponownie ustalił, że brak jest podstaw do nałożenia na nią obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt córki. Tym samym organ uznał za niezasadny argument strony, iż zobowiązaną do uiszczania opłat jest także matka K. W., a tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. za chybiony.

Kolegium nie podzieliło także pozostałych zarzutów odwołania. Wyjaśniło, że 13 kwietnia 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy u strony, w trakcie którego A. W. złożył wniosek o całkowite zwolnienie go z obowiązku ponoszenia należności za pobyt córki w placówce. W związku z tym wnioskiem kilkakrotnie kierowano do strony wezwania o uzupełnienie wymaganej dokumentacji, a także dwukrotnie wyznaczono termin stawienia się w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, jednakże strona nie dostarczyła brakującej dokumentacji. Z tych względów pracownik socjalny udał się 9 listopada 2016 r. do miejsca zamieszkania strony, jednak nikogo nie zastał. W dniu (...) grudnia 2016 r. została wydana decyzja ustalająca obowiązek wnoszenia przez A. W. opłaty za pobyt córki w DPS w kwocie 2 107,68 zł. Przesyłka zawierająca tę decyzję była dwukrotnie awizowana, jednakże nie została przez adresata podjęta w terminie, a zatem zaistniała podstawa do zastosowania fikcji doręczenia (pozostawienia pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia).

Zdaniem Kolegium trudno także uznać, że skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu i nie został poinformowany o konieczności zapłaty, w sytuacji, gdy kilkukrotnie odbierał kierowaną do niego korespondencję pod adresem ul. D. (...), (...) S., jak i rozmawiał o toczącym się postępowaniu z pracownikami socjalnymi MOPR. Organ odwoławczy zaznaczył, że A. W. nie poinformował organu pomocy społecznej o innym adresie swego zamieszkania, a ww. adres jest tym, pod którym odbywały się wizyty pracownika socjalnego i tam podejmował on pisma z MOPR.

Kolegium wskazało, że ze znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych wynika, że między stroną a pracownikiem MOPR dochodziło od kontaktów telefonicznych kilkukrotnie. Właśnie podczas takiej rozmowy 7 kwietnia 2017 r. A. W. poinformował pracownika socjalnego, że aktualnie nie zamieszkuje pod adresem ul. D. (...) w Szczecinie, jednak nie chciał powiedzieć, jaki jest jego aktualny adres. Skoro zatem strona, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 44 k.p.a., odmówiła podania swego aktualnego miejsca zamieszkania to należy przyjąć, że doręczenie pod dotychczasowym adresem było skuteczne. Według Kolegium również kolejna korespondencja organu była skutecznie doręczona. W dniu 9 maja 2017 r. zostało wysłane do strony pismo informujące o zasadach ponoszenia odpłatności za pobyt K. W. w DPS z prośbą o nawiązanie kontaktu celem ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismo nie zostało przez A. W. odebrane i zostało zwrócone do MOPR z adnotacją "nie podjęto w terminie". Mimo kilku prób nawiązania kontaktu telefonicznego, ww. nie skontaktował się z pracownikiem socjalnym.

Kolegium stwierdziło, że A. W. powziął wiedzę o toczącym się z urzędu postępowaniu w niniejszej sprawie 7 kwietnia 2017 r., kiedy skontaktowano się z nim telefonicznie i poinformowano o konieczności przeprowadzenia wywiadu celem uzyskania informacji o aktualnej sytuacji dochodowej strony oraz możliwości partycypowania w kosztach utrzymania córki. Poza tym 21 czerwca 2017 r. zostało do strony wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany ponoszonej przez niego odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej, które również nie zostało podjęte w terminie. Z uwagi na konieczność ustalenia sytuacji rodzinnej i dochodowej oraz możliwości partycypowania wstępnego w kosztach utrzymania córki w DPS, pracownik socjalny dwukrotnie umawiał się z A. W. i ustalał termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastał strony w miejscu zamieszkania, a A. W. nie odbierał telefonów. W ocenie organu, opisana powyżej postawa strona świadczy bezsprzecznie o braku chęci współpracy z pracownikiem socjalnym, a składane przez stronę deklaracje (co do stawiennictwa przed organem celem przedłożenia niezbędnych dokumentów) nigdy nie odniosły skutku. Kwestionowana w obecnym postępowaniu decyzja odebrana została osobiście przez A. W. właśnie pod adresem ul. D. (...) w S., pod którym zgodnie z informacją z Urzędu Miasta strona jest zameldowana na pobyt stały.

Kolegium uznało, że w sprawie prawidłowo ustalono, że odpłatność za pobyt K. W. w DPS w B. od dnia 1 marca 2017 r. stanowi kwotę 3 147 zł miesięcznie, zaś odpłatność ponoszona przez nią (ustalona w decyzji z 26 lipca 2017 r.) wynosi kwotę 964,18 zł miesięcznie. Tym samym opłata za podopiecznego umieszczonego w DPS, jako stanowiąca różnicę pomiędzy kosztem pobytu a kwotą odpłatności ponoszonej przez podopiecznego, wynosi 2 182,82 zł miesięcznie. Przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź też w drodze decyzji, a wobec istnienia decyzji z 23 października 2017 r. nie sposób przyjąć, że obowiązek ponoszenia opłaty nie został skonkretyzowany.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.s. Wskazał, że w badanej sprawie miesięczny koszt pobytu K. W. w domu pomocy społecznej został ustalony na kwotę 3147,00 zł, przy czym opłatę za pobyt w wysokości 964,18 zł (70% dochodu) wnosi sama K. W. Natomiast skarżący został obciążony kwotą 2 182,82 zł miesięcznie, stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością miesięcznego kosztu utrzymania córki w domu pomocy społecznej i wysokością wnoszonej przez nią opłaty.

Sąd ten zwrócił uwagę, że skarżący kwestionuje obliczoną w ten sposób należność. Jego zdaniem organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy postępowania, nie przeprowadzając obligatoryjnego wywiadu środowiskowego i niezasadnie przyjmując, że osiągane przez niego dochody pozwalają na wnoszenie opłaty w ustalonej wysokości. Podniósł także, że organ nie zawarł z nim umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej oraz zarzucił, że kierując korespondencję pod niewłaściwy adres organ nie powiadomił go wszczęciu i zakończeniu postępowania, a w konsekwencji naruszył jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając złożenie wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie wysokości odpłatności za pobyt córki skarżącego w domu pomocy społecznej powinno poprzedzać przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W badanej sprawie organ poczynił starania, aby taki wywiad ze skarżącym przeprowadzić, co wynika z załączonych do akt postępowania notatek służbowych. Z analizy akt sprawy Sąd ten wyprowadził wniosek, że skarżącemu znana była procedura ustalania odpłatności bowiem postępowanie niniejsze nie było pierwszym postępowaniem prowadzonym w tej sprawie - decyzją z (...) grudnia 2016 r. ustalono skarżącemu obowiązek opłaty za pobyt K. W. w domu pomocy społecznej w B. w wysokości 2107,68 zł. Wydanie ww. decyzji poprzedziło postępowanie, w toku którego skarżący również uchylał się od udzielenia rzetelnych i wiarygodnych informacji dotyczącej swojej sytuacji majątkowej. Skarżący miał zatem świadomość zarówno tego, że ciąży na nim obowiązek pokrycia kosztów pobytu córki w domu pomocy społecznej, jak i tego, w jaki sposób wysokość odpłatności jest ustalana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że pracownik socjalny podejmował próby umówienia się ze skarżącym, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak ostatecznie czynność ta nie została dokonana z uwagi na to, że skarżący nie stawił się na umówione spotkania ani 12 kwietnia 2017 r., ani 19 kwietnia 2017 r. i nie podjął żadnych działań, aby umożliwić pracownikowi zbadanie jego sytuacji majątkowej. Nie może zatem skarżący skutecznie powoływać się na zaniechanie przez organ w tym zakresie, skoro to na skutek jego postępowania wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Sąd podkreślił, że co prawda to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. Dotyczy to wskazania dochodów skarżącego. Skoro zatem skarżący nie podejmuje działań, które mogłyby wspomóc organ w ustaleniu stanu faktycznego, to tym samym pozbawia się możliwości jego kwestionowania i wywodzenia, że został ustalony nieprawidłowo.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, dotyczącej kierowania korespondencji do skarżącego na niewłaściwy adres. Z notatki służbowej pracownika MOPR z 19 kwietnia 2017 r. wprawdzie wynika, że organ powziął informację o tym, że skarżący nie zamieszkuje pod adresem przy ul. D. (...) w S., jednakże w tej samej notatce wskazano, że 7 kwietnia 2017 r. skarżący odmówił podania aktualnego adresu zamieszkania. Organ podjął działania zmierzające do ustalenia miejsca zameldowania skarżącego i uzyskał informację, że w dalszym ciągu jest on zameldowany przy ul. D. (...) i pod ten adres kierowana była korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że organ uchybił przepisom procesowym w tym zakresie, bowiem skarżący miał świadomość tego, że organ podjął czynności zmierzające do zmiany decyzji w przedmiocie odpłatności i to na nim spoczywał obowiązek poinformowania organu o aktualnym miejscu zamieszkania.

Sąd ten przyznał rację organom, że postawa skarżącego świadczy o braku chęci współpracy, a organ pierwszej instancji zadośćuczynił wszystkim obowiązkom związanym z przeprowadzeniem postępowania, ustaleniem stanu faktycznego i zapewnieniem stronie udziału w postępowaniu. Zdaniem tego Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s., bowiem uregulowanie kwestii odpłatności w drodze umowy nie ma charakteru dowolnego i także musi zostać poprzedzone poczynieniem przez organ ustaleń w zakresie możliwości finansowych strony. W badanej sprawie skarżący przyznał, że nie wyraził zgody na proponowane przez organ warunki, nie wykazując jednocześnie, jakie są jego realne możliwości płatnicze.

W związku z powyższym Sad pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się zmiany zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez "oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2018 r. (...)" ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż A. W. osiąga miesięczny dochód w wysokości kwalifikującej go do uiszczania opłaty za pobyt K. W. w DPS w B. w kwocie wskazanej w decyzji z 23 października 2017 r., podczas gdy organy nie dysponowały dokumentacją, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie sytuacji materialnej A. W.;

- art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo, wydając decyzję administracyjną bez uprzedniego przeprowadzenia obligatoryjnego wywiadu środowiskowego, co skutkowało nieprawidłowym i niepełnym ustaleniem jego sytuacji materialnej, osobistej i bytowej, i w konsekwencji błędnym ustaleniem możliwości finansowych A. W., co miało bezpośredni wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ poczynił starania aby przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy, podczas gdy organ nie przedsięwziął wszystkich dostępnych mu środków w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu, w szczególności nie przeprowadził wywiadu środowiskowego po uzyskaniu od skarżącego adresu jego zamieszkania;

- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z dokumentów obrazujących sytuację materialną A. W. i w konsekwencji przyjęcie, że organ prawidłowo ustalił wysokość opłaty za pobyt K. W. w DPS w B. jako odpowiadającą możliwościom finansowym skarżącego, co miało wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia;

- art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ prowadzący postępowanie uczynił zadość przepisom nakazującym poinformowanie strony o wszczęciu postępowania, którego jest stroną, ustalenie możliwości finansowych skarżącego, co miało wpływ na treść zapadłego w sprawie orzeczenia,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostawiał wątpliwości w zakresie możliwości majątkowych skarżącego, jego wiedzy na temat toczącego się postępowania, braku kontaktu skarżącego z organem, choć przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym dowodów z dokumentów, mogło mieć wpływ na ustalenie możliwości majątkowych A. W.;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, niezebranie dowodów w sposób wyczerpujący, a także dokonanie oceny zebranego materiału w sprawie w sposób dowolny, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady prawdy materialnej, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie jego oceny z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł.

Ponadto wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Istota zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadza się do twierdzeń, że organ administracji nie poinformował skarżącego kasacyjnie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nie poczynił starań aby przeprowadzić ze skarżącym wywiad środowiskowy i nie przeprowadził dowodów z dokumentów obrazujących sytuację materialną skarżącego kasacyjnie, co miałoby czynić zasadnym zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy oraz braku wszechstronnego rozważenia wszystkich jej okoliczności. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł powyższych uchybień postępowania, co ma uzasadniać zarzut, że przeprowadzona przez ten Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji jest nieprawidłowa.

Powyższe zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie.

W wyroku z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2761/17 (LEX nr 2450397) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. O ile organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. 2. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie." Powyższe regulacje odnoszą się nie tylko do osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej ale także do osób zobowiązanych do partycypowania w odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie może, co do zasady być zastąpiona innymi środkami dowodowymi. W sytuacji jednak, gdy osoba zobowiązana do współdziałania z organem pomocy społecznej prowadzącym postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej w postaci ustalenia wysokości odpłatności osoby bliskiej strony postępowania w domu pomocy społecznej odmawia udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, bądź unika ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy w inny sposób uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia owego wywiadu, organ może ustalić istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i osobistej tej strony postępowania na podstawie innych dostępnych dowodów, zgodnie z regułą wynikającą z art. 75 k.p.a.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że jak wynika z akt sprawy, pracownik socjalny podejmował próby umówienia się ze skarżącym celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak ostatecznie czynność ta nie została dokonana z uwagi na to, że skarżący nie stawił się na umówione spotkania ani w dniu 12 kwietnia 2017 r., ani w dniu 19 kwietnia 2017 r. i nie podjął żadnych działań aby umożliwić pracownikowi ustalenie jego sytuacji majątkowej. Nie może zatem skarżący kasacyjnie skutecznie powoływać się na zaniechanie przez organ w tym zakresie, skoro to na skutek jego postępowania wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Prawidłowo w tych okolicznościach sytuację materialną skarżącego ustalono na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zgromadzonych w toku postępowania. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że co prawda to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. Dotyczy to wskazania dochodów skarżącego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skoro skarżący nie podejmuje działań, które mogłyby wspomóc organ w ustaleniu stanu faktycznego, to tym samym pozbawia się możliwości jego kwestionowania i wywodzenia, że san ten został ustalony nieprawidłowo.

Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. 2017.1769 z późn. zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Ostatnio zaś wymieniony przepis stanowi, że kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokość świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.

W świetle powyższego za chybiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.

Nietrafny także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący kasacyjnie został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz, że adresowana do niego korespondencja była kierowana na prawidłowy adres. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania skarżący co prawda poinformował, że nie mieszka pod dotychczasowym adresem, jednak odmówił podania aktualnego adresu zamieszkania. Organ podjął więc działania zmierzające do ustalenia miejsca zameldowania skarżącego i uzyskał informację, że w dalszym ciągu jest on zameldowany przy ul. D. (...) i pod ten adres kierowana była korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem. Na ten adres wysłano też zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie, które po podwójnym awizowaniu zostało zwrócone do Kolegium, które zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. prawidłowo uznało je za doręczone. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że organ uchybił przepisom procesowym w tym zakresie. Skarżący miał świadomość tego, że organ podjął czynności zmierzające do zmiany decyzji w przedmiocie odpłatności i to do jego obowiązków należało poinformowanie organu o aktualnym miejscu zamieszkania, choćby na skutek udzielonej w dniu 7 kwietnia 2017 r. telefonicznie informacji w tym względzie, co wynika z notatki służbowej z dnia 2 czerwca 2017 r.

W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione bowiem w sprawie zostały wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne, zgodnie z art. 7, z art. 77 § 1 k.p.a., dokonano wszechstronnej oceny owych okoliczności zgodnie z regułą wynikającą z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew zatem zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności działań organów administracji i zastosował prawidłowy środek określony w ustawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W niczym zatem nie uchybił przepisom art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż A. W. osiąga miesięczny dochód w wysokości kwalifikującej go do uiszczania opłaty za pobyt K. W. w DPS w B. w kwocie wskazanej w decyzji z 23 października 2017 r., podczas gdy organy nie dysponowały dokumentacją, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie sytuacji materialnej A. W.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Nie można za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego podważać ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z 6 grudnia 2013 r., sygn. II SOK 1763/12 (LEX nr 1530662) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Skarżący kasacyjnie może kwestionować przyjęte przez sąd I instancji ustalenia tylko w oparciu o przepisy prawa procesowego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego."

Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o pomocy społecznej, którego zarzut naruszenia dotyczy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. W ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ten został niewłaściwe zastosowany albowiem organy nie dysponowały dokumentacją, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie jego sytuacji materialnej. Wbrew powyższemu twierdzeniu, organy rozpatrujące sprawę prawidłowo ustaliły sytuację materialną skarżącego kasacyjnie, co zostało wyżej wykazane. W sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego zakwestionowania zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych, co miało miejsce w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku. Konsekwencją uznania za poprawny przyjętego w sprawie stanu faktycznego jest uznanie, że nie doszło też do naruszenia prawa materialnego.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.