I OSK 3289/19, Podstawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3192307

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3289/19 Podstawa do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski, del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/17 w sprawie ze skargi (...) S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2017 r., nr (...) w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2077/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) września 2017 r., nr (...), w przedmiocie reformy rolnej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda (...), po rozpatrzeniu wniosku W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. i A. T., orzekł, że nieruchomość położona w S., zabudowana budynkiem - tzw. (...), składająca się z działek nr (...),(...),(...) odpowiadających parcelom katastralnym pb (...) oraz pgr (...),(...),(...), położona w S., stanowiąca byłą własność J. T., nie podlegała poddziałanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

Starosta S. i (...) S.A. wnieśli odwołania od powyższej decyzji zarzucając Wojewodzie błędną ocenę, że nie istniały przesłanki uzasadniające przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich obszar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. pod lit. e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Państwa z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu, część druga. Przejęciu podlegały takie nieruchomości ziemskie, które mogły być wykorzystane na cele reformy wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w § 5 ustanawiało tryb administracyjny rozstrzygania sporów o to, czy dana nieruchomość podpada poddziałanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Strona kwestionująca przejęcie majątku mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spoddziałania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organem właściwym do orzekania w tym zakresie w pierwszej instancji były wojewódzkie urzędy ziemskie (obecnie wojewodowie).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, dlatego należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r. poz. 26). Trybunałuznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej.

Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada poddziałanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym. Istotne jest czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą majątku właściciela. Zatem pomimo okoliczności, że majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy, a które mieszkalno-rekreacyjny. W szczególności w przypadku nieruchomości zabudowanych istotne jest wykazanie, czy budynek (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do prowadzenia działalności rolniczej.

Minister wskazał, że objęte wnioskiem działki były częścią majątku "(...)", stanowiącego zarówno 1 września 1939 r., jak i 13 września 1944 r. własność J. T. Majątek został nabyty od matki A. z hr. B. J. T., na podstawie aktu darowizny z (...) stycznia 1932 r., nr rep. (...), sporządzonego przed notariuszem dr J. M. Uchwałą z (...) sierpnia 1932 r., L.tab. (...) zostało wpisane do księgi wieczystej prawo własności dóbr tabularnych na rzecz J. T., w tym m.in. dobra tabularne S., objęte wykazem hipotecznym Iwh (...) ks. gr. dla większych posiadłości.

Zdaniem organu, wnioskodawcy wykazali legitymację do udziału w postępowaniu, przedstawiając stosowne postanowienia spadkowe. Uprawnienia właścicielskie do objętych decyzją działek ma również (...) S.A. oraz Skarb Państwa - Starosta S.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że objęty wnioskiem majątek, obejmujący pow. 125,6 ha, w tym 82,7 ha użytków rolnych, przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i wpisany do realności objętej Iwh (...) ks. gr. gm. kat. (...), jako własność Skarbu Państwa. Z porównania kataster - ewidencja sporządzonego przez geodetę uprawnionego inż. J. Z. z (...) lutego 2010 r. wynika, że objętym postępowaniem parcelom katastralnym pb (...) oraz pgr (...),(...) i (...) odpowiadają działki oznaczone obecnie nr (...),(...) i (...).

Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego (zeznania świadków: S. D. z (...) lipca 2002 r., Z. G., S. K. i M. P. z (...) lipca 2002 r. oraz W. H. z (...) sierpnia 2002 r., pisma adwokata I. H. z (...) marca 1948 r., zeznań świadka J. pochodzących z protokołu rozprawy przed Sądem Grodzkim w S, z dnia (...) kwietnia 1948 r. sygn. akt (...) oraz pisma Zarządu Państwowego Tartaku w S. nr (...)) wynika, że parcele te znajdowały się w granicach administracyjnych miasta S., w okolicach stacji kolejowej. Na parceli pb (...) znajdowały się parterowe budynki murowane, potocznie zwane "(...)", ustawione w kształt podkowy, obejmujące pomieszczenia mieszkalne (8 izb mieszkalnych i 4 kuchnie), pomieszczenia na przechowywanie opału oraz budynek gospodarczy przeznaczone na potrzeby mieszkańców budynków. W budynkach tych zamieszkiwali wraz z rodzinami pracownicy jednostek gospodarczych należących do J. T., głównie tartaku. Niewątpliwie zatem budynki posadowione na parceli pb (...) miały charakter mieszkalny. Nie było w nich pomieszczeń mogących służyć jakiejkolwiek działalności wytwórczej w rolnictwie, ani też biur służących do administrowania majątkiem. Pozbawione były związków z rolniczą częścią majątku T., nie były wykorzystywane na cele rolnicze i jako takie nie mogły służyć celom reformy rolnej. Nie służyły na te cele również po przejęciu - zachowały mieszkalny charakter.

Natomiast parcele pgr (...),(...),(...) o łącznej pow. 0,0787 ha wykorzystywane były przez mieszkańców "(...)" jako przydomowe ogródki warzywne. Parcele te, ze względu na swoją lokalizację, powierzchnię oraz sposób wykorzystania nie mogły mieć żadnego rolniczego znaczenia i nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T. Położone były w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych, na terenach miejskich, w obszarze zwartych gruntów mieszkaniowo-ogródkowych oraz usługowo-ogródkowych, a zatem z racji samego położenia grunty te nie mogły mieć i nie miały żadnego rolniczego znaczenia. Choć zgodnie z rejestrem parcelowym Gromady S. oznaczone zostały jako użytki rolne, to faktycznie nie mogły być funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T.

Organ podkreślił, że położenie przedmiotowych użytków, pomiędzy torami kolejowymi relacji S.-M. a główną drogą w obszarze administracyjnym miasta S., wyłącza możliwość użytkowania gruntów jako gruntów o stricte rolniczym przeznaczeniu. Ponadto grunty te były zlokalizowane na obszarze, gdzie dominującą była inna funkcja użytkowa. W bezpośrednim sąsiedztwie tych gruntów zlokalizowane były bowiem grunty i budynki, które nie byty użytkowane rolniczo, tj. browar stary (nr (...)), domy osób fizycznych, tj. P. (nr (...)), K. (nr (...)) i J. (nr (...)) oraz budynek tzw. (...) (nr (...)). O położeniu i numeracji zabudowy wzmiankuje pismo Zarządu Miejskiego w S. z (...) sierpnia 1947 r. oraz znajdująca się w aktach sprawy odręcznie wykonana stara mapa sytuacyjna. Ponadto, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie służyły produkcji rolniczej o charakterze gospodarczym, a wykorzystywane były jako ogródki przydomowe przez mieszkańców "(...)". Tym samym organ uznał, że lokalizacja, powierzchnia i faktyczne wykorzystanie świadczą o tym, że pozostawały one bez związku z funkcjonowaniem części rolniczej majątku T.

W świetle powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter mieszkalny, nie posiadała rolnego charakteru i w związku z tym nie nadawała się na cele reformy. Dodatkowo, była w sposób wyraźny, przestrzennie i terytorialnie, oddzielona od części gospodarczej.

Ponadto zdaniem ministra, organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy oraz dodał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, pomimo postanowienia Trybunał Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08 umarzającego postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu prawnego, mogło stanowić podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji. Minister powołał uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, gdzie NSA uznał, że § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył też, że znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków pokrywają się i są spójne z pozostałą zgromadzoną w sprawie dokumentacją i nie budzą wątpliwości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła (...) S.A. z siedzibą w W. (dawniej (...) S.A.) zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

2. przepisów prawa materialnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu nieistniejącego w polskim systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany, a zarzuty skargi sprowadziły się do zakwestionowania zastosowanej przez organy pierwszej i drugiej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Sąd wojewódzki przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny, uchwałą z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Do tej uchwały składu siedmiu sędziów NSA (podobnie jak w stosunku do każdej) ma zastosowanie art. 269 § 1 p.p.s.a. W przywołanej uchwale NSA stwierdził, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. P 107/08, nie jest orzeczeniem Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN. Innymi słowy, pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych, a § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN, stanowiący element systemu prawa powszechnie obowiązującego, powinien być więc stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów.

W ocenie sądu wojewódzkiego za bezzasadny należało uznać również wniosek skargi o zawieszenie postępowania i przedstawienie opisanego w skardze zapytania do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką wystąpienia z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. W niniejszej sprawie przesłanka taka nie wystąpiła. Kwestia możliwości orzekania w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN wyjaśniona została w powołanej wyżej uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., a więc sąd wojewódzki nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym w tej materii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła (...) S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 marca 1944 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności przez uznanie, że parcele katastralne Pb nr (...) oraz pgr nr (...),(...)(...) objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym Iwh (...) ks. tab (...), pochodzącej z nieruchomości miejskiej "S. - S." w granicach odpowiadającym aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...),(...) oraz (...) - nie podpadały poddziałanie art..2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Na podstawie ww. zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła:

1. w trybie art. 185 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że parcele katastralne Pb nr (...) oraz pgr nr (...),(...)(...), objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh (...) ks. tab. (...), pochodzącej z nieruchomości miejskiej "S.-S.", w granicach odpowiadającym aktualnym działkom ewidencyjnym nr (...),(...) oraz (...), podpadały poddziałanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2. na podstawie art. 187 p.p.s.a. - o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu wskazując, iż w sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości;

3. skierowanie sprawy na rozprawę;

4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając zaskarżony wyrok, oparł się na treści art. 269 § 1 p.p.s.a., wskazując treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie jest orzeczeniem Trybunału w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji i z tego powodu pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc obowiązującą nie wiąże sądów administracyjnych.

Skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że powszechnie wiadomo, iż orzeczenie to kategoria zbiorcza, która obejmuje wyroki i postanowienia (innymi słowy orzeczenia dzielą się na wyroki i postanowienia), a art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowiąc o powszechnym obowiązywaniu mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego posługuje się określeniem orzeczenie, a nie wyrok. Nie ma zatem powodu aby deprecjonować w kontekście wskazanego przepisu Konstytucji te orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które nie są wyrokami, lecz postanowieniami. Z samej sentencji postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 107/08 wynika, że decyzja procesowa o umorzeniu postępowania wiązała nie jakakolwiek (...) przeszkoda procesowa do merytorycznego orzekania o konstytucyjności zaskarżonego przepisu, lecz utrata mocy obowiązującej przez ten przepis. Twierdzenie, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utracił moc obowiązującą wynika zatem jednoznacznie z samej sentencji tego postanowienia, a nie jedynie z wywodów zawartych w jego uzasadnieniu. Nawet gdyby zaakceptować twierdzenie, że postanowienie TK nie jest orzeczeniem w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji (do czego, jak wskazano powyżej, nie ma podstaw), to z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika kierunek interpretacji w zgodzie z Konstytucją, a interpretacja prokonstytucyjna musi być uwzględniana w orzecznictwie sądowym.

Pismem z (...) października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, W. T., A. T., R. P., S. T., M. T., S. V. i V. F. wnieśli o jej oddalenie.

Pismem z (...) marca 2021 r. uczestnicy postępowania podtrzymali w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z (...) kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie również podtrzymała w swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem z (...) marca 2021 r., sygn. akt I OSK 3289/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie

(pisma z (...) marca 2021 r. i (...) kwietnia 2021 r.). W konsekwencji skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie (...) S.A. z siedzibą w W. skargę kasacyjną oparła na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i postawiła zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 marca 1944 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) przez niewłaściwe jego zastosowanie i błędną wykładnię.

Wyjaśnić zatem trzeba, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na błędnej subsumpcji, tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, Lex nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (zob. np. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674).

W skardze kasacyjnej skarżąca nie podważała okoliczności faktycznych sprawy i prawidłowości ich oceny, a tym samym nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 marca 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia ww. przepisu przez błędną jego wykładnię.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, a co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wydając wyrok oparł się na przepisie, który utracił moc obowiązującą, zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, umarzającym postępowanie.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 i polemizuje z wykładnią prawną zawartą w uzasadnieniu uchwały.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, a która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137).

Naczelny Sąd Administracyjny ma ustawową kompetencję do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.). Uchwały te są wiążące dla wszystkich składów orzekających wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 269 § 1 p.p.s.a.) - w tym składu orzekającego w niniejszej sprawie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela rezultatów wykładni zawartej w uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia kwestionowania jej mocy wiążącej.

Naczelny Sąd Administracyjne w uchwale z 10 stycznia 2011 r. orzekł, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 z późn. zm.).

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". W sprawie będącej przedmiotem niniejszego zagadnienia prawnego konieczne staje się ustalenie treści pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu cytowanego przepisu konstytucyjnego. Uznanie, że określony akt wydany przez Trybunał nie ma charakteru "orzeczenia" prowadzi do wniosku, że akt taki nie posiada przymiotu "mocy powszechnie obowiązującej". Konstytucja wiąże bowiem taki skutek wyłącznie z "orzeczeniami" Trybunału Konstytucyjnego, a nie z innymi aktami pochodzącymi od Trybunału. Punktem wyjścia dla wykładni pojęcia "orzeczenie" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji powinna być dyrektywa tzw. autonomicznej interpretacji pojęć konstytucyjnych. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "znaczenie poszczególnych terminów przyjęte w ustawach nie może przesądzać o sposobie interpretacji przepisów konstytucyjnych, albowiem wówczas zawarte w nich gwarancje utraciłyby jakikolwiek sens. Przeciwnie, to normy konstytucyjne winny narzucać sposób i kierunek wykładni przepisów innych ustaw" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05). Powyższa zasada nakazuje przyjąć, że o konstytucyjnym rozumieniu pojęcia "orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego" nie może przesądzać znaczenie, jakie przypisują temu pojęciu akty stojące w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji, w tym ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, która pojęcie "orzeczenia" odnosi również do postanowień Trybunału o umorzeniu postępowania (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., Warszawa 1999, s. 208). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (w:) Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Zubik), Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 3-4). Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Założenie racjonalnego ustrojodawcy prowadzi bowiem do wniosku, że intencją ustrojodawcy było, aby cechę "ostateczności" i "mocy powszechnie obowiązującej" posiadały wyłącznie akty Trybunału Konstytucyjnego wydawane w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu. W przeciwnym razie w Konstytucji znalazłby się przepis upoważniający ustawodawcę zwykłego do "rozciągnięcia" wymienionych wyżej skutków prawnych również na inne czynności procesowe Trybunału. W braku wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego "przeformułowywanie" treści pojęć konstytucyjnych przez akty prawne niższego rzędu jest niedopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K 2/07). Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1-3 Konstytucji). "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany "postanowieniem o umorzeniu postępowania" (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, mimo nomenklatury, którą posługuje się ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, nie można uznać, że postanowienie Trybunału o umorzeniu postępowania jest "orzeczeniem" w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji.".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w sentencji i uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r. Dlatego, nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie co do utraty mocy obowiązującej przez § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. W konsekwencji, nie można uznać, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1069/10, Lex nr 990134; wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2651/14, Lex nr 2178726; uchwała Sądu Najwyższego z 18 maja 2011 r., sygn. akt II CZP 21/11, OSNC 2011/12/133).

Podkreślić również należy, że stanowisko, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest w orzecznictwie obecnie jednolite i utrwalone.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie jest uzależnione od zaistnienia wątpliwości co do określonego zagadnienia prawnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły takie wątpliwości, to brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.