Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722959

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 27 sierpnia 2019 r.
I OSK 3276/18
Likwidacja gimnazjum w świetle przepisów o finansach publicznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 215/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasto (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w przedmiocie przekazania majątku Gimnazjum nr (...) Szkole Podstawowej (...)

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Miasto (...) kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 maja 2018 r., IV SA/Gl 215/18, po rozpoznaniu skargi Miasta (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z (...) października 2017 r., nr (...), w przedmiocie przekazania majątku Gimnazjum (...) w (...) Szkole Podstawowej nr (...) w (...): (1) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego; (2) zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta (...) kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, że wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem i nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwoliłoby potraktować zakwestionowane działanie organu jednostki jako naruszające prawo w sposób istotny, podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wydane było z powodu nieuzasadnionego stosowania przez Radę Miasta art. 12 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji tego jej działania bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa;

2. art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe i art. 12 ustawy o finansach publicznych - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na utożsamieniu instytucji prawnych "przekształcenia", "włączenia" i "zakończenia działalności" określonych w pierwszym przepisie z instytucjami prawnymi "łączenia" i "likwidacji" określonymi w przepisach ustawy o finansach publicznych;

3. art. 12 ust. 2 i 5 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 7 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że mimo, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, to jednak inna forma organizacyjna zakończenia działalności gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 ustawy o finansach publicznych. Podczas, gdy w ocenie organu nadzoru przeprowadzona z mocy prawa na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe reorganizacja szkoły, wyłącza możliwość stosowania art. 12 ustawy o finansach publicznych;

4. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 lit. c i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz art. 100 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasądzona od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta (...) kwota 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, wypełnia przesłankę niezbędności kosztów do celowego dochodzenia praw;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak uzasadnienia wyroku w zakresie zasądzonych kosztów postępowania sądowego - to jest brak należytego wyjaśnienia zastosowanej normy prawnej art. 200 ustawy - co uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie;

2. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku - oprócz art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wyraźnych powodów uchylenia aktu nadzoru - to jest wyraźnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz braku ich należytego wyjaśnienia - co uniemożliwia kontrolę instancyjną.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej przez Miasto (...) wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.; dalej: Przepisy wprowadzające) dotychczasowe gimnazjum można:

1) przekształcić w ośmioletnią szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe;

2) włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art.

18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Przy tym, rozpoczęcie działalności przez szkołę utworzoną zgodnie z ust. 1 może nastąpić z dniem 1 września 2017 r., z dniem 1 września 2018 r. albo z dniem 1 września 2019 r. (art. 129 ust. 2).

Ponadto (art. 129 ust. 3), dotychczasowe gimnazjum można przekształcić w:

1) trzyletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym,

2) czteroletnie technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym,

3) czteroletnie liceum ogólnokształcące, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe,

4) pięcioletnie technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. ustawy - Prawo oświatowe,

5) branżową szkołę I stopnia, o której mowa w art.

18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe. Ale można również dotychczasowe gimnazjum włączyć do: 1) trzyletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym; 2) czteroletniego technikum, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy zmienianej w art. 15, w brzmieniu dotychczasowym; 3) czteroletniego liceum ogólnokształcącego, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy - Prawo oświatowe; 4) pięcioletniego technikum, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy - Prawo oświatowe; 5) branżowej szkoły I stopnia, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy - Prawo oświatowe.

Z kolei, zgodnie z art. 127 ust. 1-3 Przepisów wprowadzających z dniem 1 września 2017 r. likwiduje się klasę I, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego gimnazjum. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe gimnazjum, w terminie do 30 listopada 2019 r., w drodze uchwały, stwierdza zakończenie jego działalności. W latach szkolnych 2017/2018 i 2018/2019 do dotychczasowego gimnazjum, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przytoczone przepisy dalekie są od precyzji i budzą szereg uzasadnionych wątpliwości interpretacyjnych. Jedno wszak jest pewne. Bez względu na to, czy właściwy organ gminy skorzysta z przyznanej mu kompetencji "przekształcenia", czy też kompetencji "włączenia" w rezultacie podjęcia stosownej uchwały dochodzi do likwidacji dotychczasowego gimnazjum, tzn. faktycznego zakończenia bytu prawnego i organizacyjnego tej szkoły. Od tej daty, tj. od 1 września 2017 r. mamy do czynienia z gimnazjum jedynie w znaczeniu funkcjonalnym, czego najlepszym dowodem jest fakt, że klasy dotychczasowego gimnazjum będą - co prawda - funkcjonować nadal, ale w ramach szkół podstawowych.

W tym stanie faktycznym i prawnym spór, czy dopuszczalne jest utożsamienie instytucji prawnych "przekształcenia", "włączenia" i "zakończenia działalności" określonych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe z instytucjami prawnymi "łączenia" i "likwidacji" określonymi w przepisach ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) należy rozstrzygnąć na korzyść Rady Miasta (...). Nie można podzielić w tej kwestii stanowiska Wojewody Śląskiego, że pojęcia te w żaden sposób nie są prawnie tożsame z pojęciami funkcjonującymi na gruncie art. 12 u.f.p., ponieważ w skutkach są one ze sobą na swój sposób zbieżne.

Dodatkowo należy podnieść, że ustawy kształtujące nowy ustrój szkolny, na które składa się ustawa z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy ustawa z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe nie definiują pojęcia "włączenia", ani tym bardziej "reorganizacji". Tym samym definicji tych należy szukać właśnie w przepisach u.f.p., gdzie w art. 12 jest mowa o kompetencjach do tworzenia, łączenia i likwidacji jednostek budżetowych.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wyrażonym przez organ nadzoru poglądem co do tego, że art. 129 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe stanowić może lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 u.f.p. Jednakże inna forma organizacyjna zakończenia działalności gimnazjum nie przesądza jeszcze o wyłączeniu zastosowania pozostałych regulacji zawartych w art. 12 tej ustawy. Rozumowanie przeciwne pozbawiałoby jednostkę samorządu terytorialnego podstaw prawnych do działania, którego podjęcie powinno być dla organu nadzoru oczywiste. To na niej spoczywa obowiązek wdrożenia reformy oświatowej m.in. w zakresie likwidacji gimnazjów, a zatem musi ona być wyposażona w instrumenty, przy wykorzystaniu których będzie władna zapobiegnąć chaosowi w gospodarce finansowej szkół jako samorządowych jednostek lub zakładów budżetowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie spełnia wymagań określonych prawem, ponieważ po pierwsze nie zawiera takiego uzasadnienia prawnego, które pozwalałoby potraktować zakwestionowane działanie jednostki samorządu terytorialnego jako naruszające prawo w sposób istotny. Po drugie zaś, przyjęta przez stronę skarżącą wykładnia art. 12 u.f.p. znajduje uzasadnienie w regulacjach zawartych w art. 127 i 129 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

Również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw. Co prawda jest faktem, że Sąd I instancji niewystarczająco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w kwestii, dlaczego przyznał wyższą niż minimalna kwotę tytułem kosztów postępowania sądowego należnych wygrywającej stronie, ale jest to uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy, a w dodatku taka ocena tego faktu znajduje uzasadnienie w aktach niniejszej sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Po pierwsze, nienależnie uiszczony przez skarżącego wpis w wysokości 300 zł tytułem opłaty od skargi został mu zwrócony na mocy zarządzenia z 28 lutego 2018 r. (s. 41). Zatem w momencie orzekania Sąd I instancji miał stosowną wiedzę w tej kwestii i - wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie - nie mógł zasądzić pomyłkowo na rzecz Miasta (...) kwoty nienależnie uiszczonego wpisu od skargi tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej strony.

Po drugie, precedensowy charakter niniejszej sprawy, a także niekompletność, zawiłość i nieprecyzyjność przepisów ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe powoduje, że - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zostały spełnione przesłanki określone w § 15 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, pozwalające na ustalenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony w wysokości przewyższającej stawkę minimalną.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.