Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2036102

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 marca 2016 r.
I OSK 3246/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek, Roman Ciąglewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "(...)" Sp.j. (...) z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 626/13 w sprawie ze skargi "(...)" Sp.j. (...) z/s w G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 626/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "(...)" Spółki Jawnej (...) z siedzibą w G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, z dnia (...) stycznia 2013 r., nr (...), w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Nieruchomość, stanowiąca własność spółki jawnej "(...)" (...), została objęta wydaną na wniosek Prezydenta Miasta Gdańska, decyzją Wojewody Pomorskiego z (...) marca 2011 r., nr (...), o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie "Połączenia Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego. Zadanie 1. Odcinek ul. Spadochroniarzy - ul. Budowlanych w G.". Na mocy art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) z dniem 12 kwietnia 2011 r., tj. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomość przeszła na własność Województwa Pomorskiego.

Decyzją z (...) marca 2012 r., nr (...), Wojewoda Pomorski orzekł o ustaleniu na rzecz "(...)" (...) spółka jawna odszkodowania w kwocie 190.575,00 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Pomorskiego, z przeznaczeniem pod połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim Gdańsk - Trasa Słowackiego, zadanie I, odcinek ul. Spadochroniarzy - ul. Budowlanych w G., prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy Gdańsk, obręb 03, oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 493 m2, o zwiększeniu o 5% kwoty wynikającej z operatu szacunkowego, z tytułu jej wcześniejszego wydania oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Prezydenta Miasta Gdańska w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Powołał się na art. 12 ust. 4, 4a, 4f i 5 oraz art. 18 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

Ustalając wysokość odszkodowania, organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego R. J., zawartej w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym z dnia 15 lipca 2011 r. Aktualność operatu została potwierdzona na dzień 25 września 2012 r. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie Wojewody, w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości rynkowej szacowanej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań oraz tabeli zawierającej obliczenia współczynnika korygującego, zatem mogła ona stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

Odwołanie wniosła (...) spółka jawna. Podniosła, że nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, gdyż nie dokonano zwiększenia kwoty odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług. W decyzji pominięto okoliczność, iż skarżący jest przedsiębiorcą i płatnikiem podatku od towarów i usług oraz że podatek ten ma wpływ na wysokość odszkodowania jakie otrzyma strona.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z (...) stycznia 2013 r., nr (...), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister przytoczył znajdujące zastosowanie w sprawie o odszkodowanie przepisy art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Stwierdził, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, podlegającym ocenie stosownie do art. 77 i 80 k.p.a. Wskazał, że przy dokonaniu oceny operatu należy także zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalił, że w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to data jest miarodajna do określenia stanu nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, wyceniana działka zlokalizowana była w zachodniej części Gdańska w sąsiedztwie Portu Lotniczego im. Lecha Wałęsy, około 3 km od Obwodnicy Trójmiasta (droga S6 - E28). Podkreślił, że w dniu oględzin na działce prowadzono roboty budowlane, a zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z 29 marca 2011 r. nieruchomość była niezabudowana. Jednocześnie wskazał, że część działki nr (...) zlokalizowana była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Klukowo-Rębiechowo, rejon ulic Słowackiego i Radiowej w mieście Gdańsk uchwalonym uchwałą nr XXXV/1054/05 Rady Miasta Gdańska z 17 lutego 2005 r. i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem nr 006-P/U41 - strefa produkcyjno-usługowa zawierająca usługi ze strefy U33 i produkcję w następujących dziedzinach: informatyka, telekomunikacja, elektronika, biotechnologia, automatyka na terenie częściowo ograniczonym poza nieprzekraczalną linię zabudowy. Natomiast pozostała część działki zlokalizowana była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Klukowo-Rębiechowo, rejon ulic Słowackiego i Radiowej w mieście Gdańsk, uchwalonym uchwałą nr Vl/122/2003 Rady Miasta Gdańska z 27 lutego 2003 r. i znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem nr 012-82 - ulica zbiorcza. Minister stwierdził, że biegły wskazał też, że analiza graficzna dostępnych map wykazała, iż część terenu o pow. 366 m2 jest przeznaczona pod drogę, a pozostała część o pow. 127 m2 pod usługi. Ponadto, nieruchomość obciążona była prawem dożywocia na rzecz F. S. w myśl umowy z dnia 21 listopada 1905 r. na podstawie wniosku z dnia 23 lutego 2004 r. Biegły wskazał jednak, że w tym wypadku nie ma podstaw i danych do wyliczenia wartości służebności, gdyż prawo dożywocia ustanowiono 106 lat temu, natomiast zgodnie z badaniami GUS przeciętne trwanie życia mężczyzn w regionie północnym Polski wynosi 72 lata.

Minister zauważył, że rzeczoznawca R. J. dokonał analizy rynku lokalnego obejmującego transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi i drogi z terenu Miasta Gdańska. Analizując treść operatu Minister wskazał, że biegły zestawił 18 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z terenu Gdańska, wyróżniając następujące cechy rynkowe mające wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych: lokalizacja (30%), sąsiedztwo (25%), znaczenie nieruchomości w aspekcie jej funkcji (20%), warunki zabudowy (15%), powierzchnia (10%); dokonując ich charakterystyki. Jak również zestawił 23 transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym z terenu Gdańska, wyróżniając cechy rynkowe mające wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości porównawczych: lokalizacja i sąsiedztwo (40%), warunki zabudowy (20%), dojazd i ekspozycja (10%), powierzchnia (20%) i uzbrojenie (10%). W związku z powyższym wartość części działki nr (...) o pow. 366 m2 przeznaczonej pod drogę z uwzględnieniem współczynników korygujących oszacowano na kwotę 313,00 zł/m2, a pozostałą część działki nr (...) o pow. 127 m2 przeznaczonej pod usługi na kwotę 527,00 zł/m2. Jednocześnie wyprowadził wniosek, że cel wywłaszczenia nie zwiększył wartości tej nieruchomości, która przeznaczona jest pod usługi.

Zdaniem organu odwoławczego, w związku z faktem, iż część działki o pow. 366 m2 zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cele komunikacyjne, rzeczoznawca do porównania prawidłowo przyjął transakcje nieruchomościami również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W ocenie organu, operat szacunkowy wypełnił dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Wskazał również, że odnośnie części działki o pow. 127 m2 przeznaczonej pod usługi prawidłowo zastosowano sposób wyceny określony w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu.

Odnosząc się do zarzutu niedokonania zwiększenia kwoty odszkodowania o wartość podatku od towarów i usług, Minister wyjaśnił, iż podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna - sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty, nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Zatem podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym, określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy.

(...) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik postępowania:

1.

prawa materialnego: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 151 ust. 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy - polegające na nie uwzględnieniu w decyzji o odszkodowaniu podatku od towarów i usług - co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie słusznego odszkodowania przyznanego skarżącej i ustalenie tego odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości;

2.

prawa procesowego: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na wydaniu decyzji i ustaleniu odszkodowania w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci operatu szacunkowego z 15 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że skarżąca nie kwestionuje poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podniosła, że odszkodowanie ustalone przez Wojewodę Pomorskiego winno obejmować również podatek od towarów i usług, jaki skarżąca zobowiązana będzie zapłacić w związku z wywłaszczeniem opisanej na wstępie nieruchomości. Zdaniem skarżącej bezspornym jest, że kwota wartości rynkowa nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę w kwocie netto. Ponadto, bazę dla ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości również stanowiły analizowane przez rzeczoznawcę transakcje sprzedaży nieruchomości w cenach netto. Wobec powyższego, wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę w kwocie netto winna być najpierw podwyższona o 5% (na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy), a następnie o 23% tj. o kwotę podatku od towarów i usług w wysokości właściwej na dzień wydania decyzji. Ustalona prawidłowo wysokość odszkodowania w decyzji winna zatem wynosić 190.575,00 zł + 23% VAT, tj. 234.407,25 zł. Tymczasem w wyniku naruszenia przepisów i błędnego odczytania operatu szacunkowego odszkodowanie ustalone przez organy występujące w sprawie zostało zaniżone o kwotę 43.832,25 zł.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Strony postępowania poinformowane o wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi, nie wniosły w tym przedmiocie sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uznał stan faktyczny w sprawie za bezsporny. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego we wszystkich ich aspektach, Sąd stwierdził, że w zakresie ustalenia wartości nieruchomości nie ma podstaw do podważenia zgodności z prawem tych rozstrzygnięć. Wydanie kwestionowanych decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, w toku którego umożliwiono stronom, w tym skarżącej spółce, zapoznanie się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, prawidłowo także, jako podstawę ustalenia odszkodowania, przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Roberta Jażdżewskiego w dniu 15 lipca 2011 r., którego aktualność potwierdzono została na dzień 25 września 2012 r. Analiza treści tego dokumentu wskazuje, że został on sporządzony w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami podobnymi. W toku postępowania, jak też skardze, nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia odnośnie podobieństwa cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ani co do liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Operat odpowiada więc w pełni wymaganiom określonym w § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., które to przepisy mają zastosowanie ze względu na cel wyceny i zostały prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji odnotował, że skarżąca nie kwestionuje ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, a istotą sporu jest kwestia wysokości ustalonego (w oparciu o operat rzeczoznawcy) odszkodowania, które jej zdaniem winno być podwyższone o stawkę należnego podatku od towarów i usług (VAT), z tego względu, że obowiązek odprowadzenia powyższego podatku spowoduje spadek wartości realnie uzyskanego przez skarżącą odszkodowania. Zarzut ten, w ocenie Sądu, nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw. Sąd wywodził, że ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz na podstawie stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl zaś art. 151, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Skoro zatem odszkodowanie ma odpowiadać wartości rynkowej, a wartość tę kształtują takie elementy jak podaż i popyt (co jest faktem powszechnie znanym), to tym samym obowiązek zapłaty podatku VAT od uzyskanego odszkodowania przez konkretny podmiot, podobnie jak obowiązek zapłaty tego podatku przy sprzedaży nieruchomości, nie zwiększają samej wartości nieruchomości. Sąd podkreślił, że obrotu nieruchomościami dokonują zarówno podmioty będące podatnikami VAT, jak również takie, które do jego uiszczania nie są zobowiązane. Zatem ukształtowane na rynku nieruchomości ceny, stanowią wypadkową transakcji dokonywanych przez podmioty należący do obydwu tych grup. Innymi słowy, obiektywna wartość rynkowa nieruchomości nie zwiększa się tylko z tego powodu, że konkretny zbywca nieruchomości jest podatnikiem VAT, ale zależy od tego, jaką kwotę może on za daną nieruchomość uzyskać na wolnym rynku. To zaś oznacza, że gdyby przejęte obecnie przez Województwo Pomorskie prawo miało być przedmiotem czynności prawnej (np sprzedaży), racjonalny nabywca nie zapłaciłby za nieruchomość więcej niż jej wartość rynkowa, tylko z tego względu, że spółka jest podatnikiem VAT. Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Argumentując dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach specustawy, jak również w żadnych innych aktach normatywnych, nie ma mowy o tym, by do kwoty odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości dodawane były należne podatki oraz inne daniny. Skoro zatem przepisy ustaw ograniczają wysokość odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), to tym samym postulat zwiększenia tego odszkodowania o należne daniny publicznoprawne może być kierowany jedynie do ustawodawcy, a nie organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z zasadą praworządności, działają bowiem wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta jest przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale także należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP).

Skoro zatem wysokość tego odszkodowania odpowiada wartości rynkowej utraconego prawa, a więc wartości, która ustalona jest w oparciu o czynniki obiektywne (rynkowe), to odszkodowaniu temu, nie można skutecznie zarzucić sprzeczności z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. W ocenie Sądu, także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. są niezasadne, gdyż organy w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, m.in. poprzez rzetelne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto Sąd wskazał, że organy zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób dostateczny i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, które jest wewnętrznie spójne, a przeprowadzony w nim wywód nie zawiera sprzeczności.

Skargę kasacyjną złożyła "(...)" Spółka Jawna, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości.

1.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, iż jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 151. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - polegających na nie uwzględnieniu w decyzji o odszkodowaniu podatku od towarów i usług - co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie słusznego odszkodowania przyznanego skarżącej i ustalenie tego odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości.

2.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - polegające na wydaniu decyzji i ustaleniu odszkodowania w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2011 r., opracowanego na wniosek Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego R. J. (operat szacunkowy nr (...)). Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania.

3.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

- zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w postanowieniu NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 1857/13.

W dniu 12 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt I OPS 1/15, po rozpoznaniu w Izbie Finansowej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I FSK 1857/13, w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.: Czy przeniesienie prawa własności nieruchomości z nakazu władzy publicznej w zamian za odszkodowanie, którego ekonomiczny ciężar (w tym ciężar uiszczenia podatku) poniesie wywłaszczony, można uznać za czynność opodatkowaną w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 z późn. zm.)? podjął następującą uchwałę: Przeniesienie przez gminę (miasto na prawach powiatu) prawa własności nieruchomości z nakazu władzy publicznej w zamian za odszkodowanie, stanowi dostawę towaru w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.), nieskutkującą ekonomicznym obciążeniem wywłaszczonego ciężarem uiszczenia podatku z tytułu tej czynności.

Postanowieniem z dnia 13 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, która została zapisana pod sygn. akt I OSK 3246/15.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzut procesowy.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji i ustaleniu odszkodowania w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci operatu szacunkowego, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Co prawda wnosząca kasację powołała się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ale jednocześnie podjęła próbę podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornego zagadnienia materialnoprawnego. Zarzucana sprzeczność z operatem szacunkowym sprowadza się przecież do kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia w ramach odszkodowania podatku od towarów i usług.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - polegających na nieuwzględnieniu w decyzji o odszkodowaniu podatku od towarów i usług - co ma bezpośredni wpływ na zaniżenie słusznego odszkodowania przyznanego skarżącej i ustalenie tego odszkodowania w wysokości niższej niż wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości.

Nieruchomość została przejęta na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację drogowej. W konsekwencji, na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) organ, który wydał decyzję o zezwoleniu, był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Oznacza to odniesienie się do przepisów Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.). Zasadniczy wpływ na rozumienie zespołu norm regulujących ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację dróg publicznych ma przepis art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Od razu zauważyć należy, że zastrzeżenie z art. 135 w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę. Natomiast istotna jest regulacja art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Nadto, obowiązuje w tym zakresie przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Wskazane wyżej przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości powiększenia należnego odszkodowania o składniki nie przewidziane w ustawie, w tym o podatek VAT.

Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 150-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także z tych przepisów, jak i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług. Powołany w materialnej podstawie kasacji przepis art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (przy przyjęciu założeń określonych w pkt 1 i 2).

Podatek VAT nie stanowi zatem ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 ust. 1 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest także czynnikiem wpływającym na wycenę nieruchomości. Analizowane odszkodowanie oraz podatek VAT z tytułu przeniesienia z nakazu organu władzy publicznej prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie, są odrębnymi instytucjami prawa materialnego, między którymi jest tylko taki związek, że w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) następuje opodatkowanie wywłaszczonego podatkiem od tego przeniesienia. Podatek VAT jest więc zdarzeniem następczym w stosunku do ustalenia, na podstawie decyzji właściwego organu, odszkodowania za nieruchomość, w stosunku do której została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację dróg publicznych (por. wyroki NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 170/11 i sygn. akt I OSK 990/11, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1449/11; wyrok NSA, z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 289/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2859/12;wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 587/13, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, niepublikowany, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Warto jeszcze zwrócić uwagę na to, że o ile ustawodawca przewiduje uwzględnienie w kwocie do zapłaty oznaczonego podatku, to czyni to w wyraźnym, niebudzącym wątpliwości przepisie prawa powszechnie obowiązującego, np. przy kosztach zastępstwa procesowego w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu (por. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz. 13548 z późn. zm.) - patrz: wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1904/11; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2859/12, niepublikowane, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Nie jest także uzasadniony omawiany zarzut, w zakresie w jakim nawiązuje do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Przede wszystkim, nie doszło do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nadto, także bezpośrednie zastosowanie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie prowadzi do rezultatu oczekiwanego przez skarżącą. Słuszne odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie nie oznacza odszkodowania ekwiwalentnego (patrz: wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004/766). Zdaniem Trybunału, należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (por.m.in. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 587/13).

Powyższej oceny nie zmienia stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I FPS 1/15. Z sentencji uchwały, ani z jej uzasadnienia nie wynika stanowisko, według którego obowiązek uiszczenia przez podatnika podatku VAT od odszkodowania ma wpływ na ustalenie wysokości podatku. Najpierw skonstatować należy, że analizowany w niniejszej sprawie problem prawny nie był istotą sporu w sprawie będącej przedmiotem uchwały. Kontrowersja odnosiła się do obowiązku podatkowego specyficznego, z punktu widzenia ustrojowego i finansów publicznych podmiotu, jakim jest gmina - miasto na prawach powiatu. Uchwała stanowi, że przeniesienie przez gminę (miasto na prawach powiatu) prawa własności nieruchomości z nakazu władzy publicznej w zamian za odszkodowanie, stanowi dostawę towaru w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.), nieskutkującą ekonomicznym obciążeniem wywłaszczonego ciężarem uiszczenia podatku z tytułu tej czynności. Wywód, który prowadzi do tej tezy opiera się na wyrażonym w uzasadnieniu spostrzeżeniu, że ekonomiczny ciężar tej czynności nie zostanie poniesiony przez gminę (miasto na prawach powiatu), gdyż finansowanie inwestycji drogowej odbywa się w tej sytuacji na zasadzie dotacji.

Zauważyć natomiast można, że także z samej uchwały i jej uzasadnienia wynika odróżnienie podatku i odszkodowania, a co za tym idzie brak możliwości potraktowania podatku jako elementu wpływającego na wycenę nieruchomości oraz wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.