I OSK 3173/18 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3048580

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2020 r. I OSK 3173/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 2/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. K.zaskarżył bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej jako "PwKAS"). Skarżący podnosił, że na podstawie powołanego przepisu, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek, przedstawić mu propozycję służby, czego nie uczynił.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) wniósł o jej odrzucenie.

Dokonując oceny dopuszczalności skargi, Sąd wywodził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie PwKAS, propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ Krajowej Administracji Skarbowej składający funkcjonariuszowi celnemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla takiej kompetencji organu.

Nie sposób również dostrzec w niej, w ocenie Sądu, cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Zadaniem Sądu, propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi zatem jedynie ofertę do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia, nie kształtuje natomiast ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, która ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Z woli ustawodawcy jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4, 6 i 7 PwKAS). Oznacza to, że złożenie pisemnej propozycji zatrudnienia na określonych warunkach czyniło zadość obowiązkom organu nałożonym art. 165 ust. 7 PwKAS, nie stanowiąc jednocześnie czynności, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a skoro tak, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.K., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności podczas, gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona Skarżącego propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;

3) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła nie może być uznana za decyzję administracyjną, a skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasada dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służbowy (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszania zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;

5) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności Organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej Organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku i postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności Organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego,

e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że Organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy Organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona niezasadna.

Wskazać przede wszystkim należy, że z akt sprawy wynika, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) - działając na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS - pismem z dnia 15 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu będącemu funkcjonariuszem propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, zaś w dniu 7 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast to, czy w takich okolicznościach faktycznych, dopuszczalna była skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) w przedmiocie złożenia propozycji służby.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 PwKAS) powoduje, iż dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stwierdzono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, że słusznie Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynności organu w przedmiocie złożenia propozycji służby. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu została przez niego przyjęta, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji służby podlegać musi odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wprawdzie Sąd Wojewódzki jako podstawę odrzucenia błędnie wskazał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Z tych też przyczyn zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie są niezasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.