Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529053

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 30 grudnia 2013 r.
I OSK 317/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.).

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Marian Wolanin.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 754/11 w sprawie ze skargi Z. Ż. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2011 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 754/11, po rozpoznaniu skargi Z. Ż., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę G. nad P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oznaczonej na mapie sytuacyjnej, zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu (...) grudnia 2001 r. pod nr (...), jednostka ewidencyjna G. nad P., obręb N., arkusz mapy nr 1 jako działka nr 55/3 o pow. 0,01 ha, stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność Z. Ż. oraz D. F.

Pismem z 28 czerwca 2010 r. Z. Ż. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 28 stycznia 2008 r. udzielone przez Z. Ż. - radcy prawnemu K. F. Zgodnie zaś z art. 40 § 1 k.p.a., gdy strona działa przez przedstawiciela pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że w sytuacji, gdy decyzja zostanie doręczona zarówno stronie jak i jej pełnomocnikowi, uznać należy, że pismem prawidłowo doręczonym będzie pismo doręczone pełnomocnikowi i w konsekwencji to właśnie to doręczenie będzie wywoływać skutki prawne. Tak więc bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi.

Organ wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję, od której wniesiono odwołanie, wysłana na adres radcy prawnego K. F., mimo jej dwukrotnej awizacji (15 czerwca 2010 r. i 22 czerwca 2010 r.) została w dniu 30 czerwca 2010 r. zwrócona do nadawcy jako nieodebrana, zatem - zdaniem Ministra Infrastruktury - należało uznać, że nastąpiło jej skuteczne zastępcze doręczenie w trybie art. 44 § 4 k.p.a., z dniem 29 czerwca 2010 r. Wobec tego organ stwierdził, że odwołanie Z. Ż., które zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 28 czerwca 2010 r., a więc przed doręczeniem zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi odwołującego, jest przedwczesne, co skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w oparciu o art. 134 k.p.a.

Na to postanowienie Z. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu obrazę art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, iż w maju 2010 r. wypowiedział pełnomocnictwo radcy prawnemu K. F., a jego jedynym niedopatrzeniem było niepowiadomienie o tym fakcie organu. Z tego też względu domagał się od organu przesyłania korespondencji także na swój adres i wszelkie pisma procesowe sporządzał samodzielnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc jednocześnie, że cofnięcie przez stronę pełnomocnictwa pełnomocnikowi występującemu w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym jest skuteczne wobec organu dopiero w dniu poinformowania o tej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 754/11, uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia (...) marca 2011 r. uznając, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Sąd wskazał, że skuteczność doręczenia dokonanego w trybie uregulowanym w art. 44 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie, przy czym wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym treść adnotacji poczynionych przez doręczyciela na kopercie, jak też dane zawarte na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pozwalają wyłącznie na ustalenie, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję była skierowana na właściwy adres, dwukrotnie ją awizowano i została zwrócona do nadawcy ze względu na jej niepodjęcie w terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji z adnotacji tych nie wynika natomiast, czy zawiadomienie o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej zostało adresatowi w ogóle pozostawione, a jeśli tak to gdzie zostało ono umieszczone, czy zawierało ono informację o miejscu złożenia awizowanej przesyłki. Sąd podkreślił, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę pieczęci urzędu pocztowego, daty oraz wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a.

Wobec tego Sąd stwierdził, że co najmniej przedwczesne było uznanie przez Ministra Infrastruktury, że przesyłka skierowana do pełnomocnika Z. Ż., została skutecznie doręczona, w opisanym wyżej trybie, a tym samym, że termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego rozpoczął swój bieg w stosunku do skarżącego w dniu 29 czerwca 2010 r.

Ponadto Sąd zauważył, że w przypadku braku skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia stronie, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia przez nią odwołania w ogóle się nie otworzył.

Sąd wskazał, że podnoszone przez skarżącego argumenty o wypowiedzeniu w maju 2010 r. pełnomocnictwa, nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż skarżący o fakcie tym nie poinformował organu rozpoznającego sprawę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 754/11, skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie znaczenie miała kwestia prawidłowości doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony;

2)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zwiąku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 44 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie skuteczności doręczenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że doręczenie pełnomocnikowi Z. Ż. mogło nastąpić w dniu 29 czerwca 2010 r., zatem termin do wniesienia odwołania rozpocząłby swój bieg właśnie w tym dniu. Odwołanie Z. Ż. zostało natomiast nadane w placówce pocztowej w dniu 28 czerwca 2010 r., a więc przed dniem, w którym doszło do doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi Z. Ż. Skarżący kasacyjnie organ podniósł ponadto, że przyjmując, iż mogło dojść do niedopełnienia przez doręczającego obowiązków wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a., wówczas okoliczność ta nie miałaby znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż doręczenie w ogóle by nie nastąpiło. Natomiast termin na wniesienie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z (...) czerwca 2010 r. nie otworzyłby się do chwili obecnej, a więc również w tym przypadku odwołanie byłoby przedwczesne, a co za tym idzie niedopuszczalne.

W związku z powyższym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ nie wyjaśnił, czy zachowane zostały przesłanki określone w art. 44 § 4 k.p.a. uprawniające do przyjęcia skuteczności fikcji doręczenia, nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem kwestia ta nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, iż w dacie wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2010 r. decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Ż., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu, lecz nie wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu tego wyroku są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można skutecznie postawić tylko wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji dostrzegł naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Jeżeli jednak Sąd zasadnie uchylił postanowienie, to nie można mówić o naruszeniu tego przepisu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie pisma organu do rąk adresata, będącego osobą fizyczną (art. 42 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie pisma stronie, jeśli ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Możliwe jest także doręczenie, o którym mowa w art. 43 i 44 k.p.a. - tak zwane doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia (tzw. fikcja prawna doręczenia), przy czym zasady stosowania tzw. "fikcji doręczenia" muszą być stosowane ściśle i uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona z niego korzystająca nie będzie mogła skutecznie się powołać na domniemanie doręczenia. Wobec tego w świetle art. 44 § 4 k.p.a., ocena ziszczenia się skutku prawnego polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że w czasie biegu tego terminu zostały spełnione wszystkie pozostałe wymogi z art. 44 § 2 i 3 k.p.a.

Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kontekście art. 44 k.p.a., nie budzi wątpliwości, jednakże Sąd ten nie wziął pod uwagę pozostałych okoliczności występujących w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt, skarżący w piśmie z dnia 17 maja 2010 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji z prośbą, aby przesyłać pisma procesowe na jego adres pomimo reprezentowania go przez pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego twierdzi, że wypowiedział w maju ustnie pełnomocnictwo radcy prawnemu K. F. Po wysłaniu tego pisma organ wszelką korespondencję przesyłał bezpośrednio na jego adres, zaś on wszelkie pisma procesowe zaczął sporządzać samodzielnie.

Wprawdzie z pisma Z. Ż. nie wynikało, że wypowiedział pełnomocnictwo radcy prawnemu K. F., ale sam sporządził prośbę o doręczanie mu pism, a jego pełnomocnikowi nie udało się skutecznie doręczyć decyzji organu.

W takiej sytuacji organ winien wyjaśnić kwestię, komu mają być doręczane pisma i pouczyć, że będą doręczane pełnomocnikowi strony, jeśli nadal jest ustanowiony.

Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona Z. Ż., a ten w terminie złożył od niej odwołanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie to winno zostać przez organ drugiej instancji rozpatrzone. Uznanie, że doręczenie zastępcze decyzji Wojewody Mazowieckiego pełnomocnikowi skarżącego było wadliwe prowadzi jedynie do powtórnego doręczenia decyzji skarżącemu (który występuje już bez pełnomocnika) i ponowne wniesienie przez niego odwołania. Takie natomiast procedowanie naruszałby zasadę ogólną szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 i 12 k.p.a.

W tej sytuacji uznać należy, że Minister Infrastruktury winien rozpatrzyć odwołanie Z. Ż. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) czerwca 2010 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.