Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529049

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 grudnia 2013 r.
I OSK 3123/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Joanna Banasiewicz, del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 418/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

odstępuje od zasądzenia od M. P. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 418/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (przywoływany dalej jako - Prezes WAM) decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm., przywoływana dalej jako: ustawa), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w (...) z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) odmawiającą wydania M. P. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes WAM podniósł, iż przedmiotowy lokal mieszkalny pozostający w dyspozycji WAM został przydzielony mężowi strony - G. C. na podstawie decyzji przydziału pomieszczenia zastępczego z dnia (...) lutego 1983 r., który zmarł w dniu 30 października 2007 r. W lokalu tym zamieszkiwała M. P. wraz z synem P. C. W dniu 26 listopada 2007 r. strona wystąpiła z wnioskiem do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku ze śmiercią byłego męża. We wniosku podkreśliła, że po rozwiązaniu jej małżeństwa w 1984 r. z G. C. przez ponad 20 lat "utrzymywała przedmiotowy lokal i wnosiła opłaty, ponieważ po rozwodzie mąż wyprowadził się z domu i nie zamieszkał w nim do chwili śmierci".

Z wnioskiem o przyznanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wystąpił także w dniu 24 sierpnia 2009 r. P. C., który jest żołnierzem zawodowym - postępowanie w tej sprawie zostało jednak umorzone decyzją organu I instancji z dnia (...) kwietnia 2010 r.W tej sytuacji M. P. złożyła kolejne wnioski z dnia 21 października 2009 r. oraz z dnia 9 grudnia 2009 r. o uregulowanie tytułu prawnego do wymienionego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. organ I instancji odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, uzasadniając, że strona nie spełnia wymogów ustawowych, o których mowa w art. 29 ustawy, pozwalających na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie wyjątkowym, gdyż nie znalazła się w sytuacji, którą należałoby kwalifikować jako należącą do wyjątkowych. Podkreślił, że okoliczności podniesione przez stronę, jak stan jej zdrowia, długoletnie zamieszkiwanie w lokalu, brak innego lokalu, czy też środków finansowych na zakup lokalu nie mogą przesądzać o wyjątkowości sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy. Ponadto organ I instancji wskazał, że rozpatrując wniosek, zobowiązany był zbadać przede wszystkim własne możliwości lokalowe - w aspekcie liczby żołnierzy zawodowych posiadających niezrealizowane potrzeby mieszkaniowe. W garnizonie Warszawa występują bowiem znaczące, niezaspokojone potrzeby żołnierzy zawodowych oczekujących na przydział lokalu. W ocenie organu I instancji pozytywne rozpatrzenie wniosku zainteresowanego kolidowałoby z interesem społecznym, a tym samym przekroczyłoby możliwości organu.

Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie zarzucając, że decyzja jest dla niej krzywdząca i nie zgadza się z jej uzasadnieniem. Według odwołującej, sytuacja jej jest wręcz tragiczna, gdyż jest osobą chorą i samotną. Otrzymuje zasiłek rehabilitacyjny w kwocie 1.196 zł, który ledwie starcza jej na zaspokojenie bieżących potrzeb życiowych, co powoduje, że zmuszona jest korzystać z pomocy społecznej. Nie posiada też innego lokalu, ani działki i nie może zaspokoić w inny sposób swoich potrzeb mieszkaniowych.

Organ odwoławczy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, rozstrzygnięciem z dnia (...) czerwca 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Prezes WAM wskazał, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego WAM, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.

Organ wyjaśnił, iż z konstrukcji art. 29 ustawy wynika, iż organ rozstrzyga daną sprawę w ramach uznania administracyjnego w granicach obowiązującego prawa. Ponadto ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "sytuacji wyjątkowej", natomiast zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim ktoś się znajduje. Oceny wyjątkowości sytuacji dokonuje organ rozstrzygający sprawę, zaś strona - we własnym interesie - powinna powołać okoliczności oraz przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość jej przypadku. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazła się osoba wnioskująca. Natomiast ciężar udowodnienia i wykazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji.

W ocenie Prezesa WAM nie jest możliwe potraktowanie sytuacji strony za bardzo rzadką, szczególnie wyrażającą się czymś, niezwykłą lub osobliwą, czyli wyjątkową w rozumieniu ustawy. Problemy, z jakimi boryka się strona - zły stan zdrowia i niskie dochody nie czynią automatycznie jej sytuacji jako "wyjątkowej" w rozumieniu komentowanego przepisu art. 29 ustawy. Organ podkreślił, że z dostarczonego przez stronę orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia (...) kwietnia 2011 r. wynika, że w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne na okres czterech miesięcy, co uprawnia do tezy, że schorzenie, na które cierpi nie powoduje niepełnosprawności, ani też nie ogranicza jej egzystencji. Strona nie wymaga też długotrwałej opieki lub pomocy osób trzecich. Skarżąca nie jest też osobą samotną, gdyż posiada syna i córkę, od których może oczekiwać pomocy, w tym pomocy materialnej w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Posiada również stałe źródło utrzymania: średnie wynagrodzenie miesięczne za okres od 1 kwietnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 1005, 03 zł netto, zaś od 8 października 2010 r. do dnia 5 kwietnia 2011 r. pobierała świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 100% podstawy wymiaru. Wszystkie te okoliczności nie mogą być uznane jako wyjątkowość sytuacji strony i dlatego decyzja organu I instancji odmawiająca stronie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania we wnioskowanym lokalu jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione.

Prezes WAM podkreślił, iż wg stanu na dzień 31 maja 2011 r. na realizację prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oczekiwało 3389 żołnierzy zawodowych. Wobec niespełnienia w omawianej sprawie przesłanki wyjątkowości sytuacji, uznanie żądania strony, odbyłoby się ze szkodą dla żołnierzy, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w garnizonie Warszawa. Realizacja należnych ustawowo praw żołnierzy zawodowych do zakwaterowania góruje nad uprawnieniami osób nie będących żołnierzami zawodowymi, co zostało ujęte w znowelizowanej treści przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie uwzględniono całość zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i sytuację strony. Ustalenia te mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Nie ma też podstaw do stwierdzenia, iż organ I instancji przekroczył granice uznania administracyjnego. Uznaniowość bowiem musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak też zachowywać proporcje między interesem społecznym, a słusznym interesem strony. W niniejszej sprawie organ nie przekroczył tych granic. Podstawowym obowiązkiem WAM jest przede wszystkim realizacja uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób.

M. P. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, opisując szeroko swoją sytuację życiową, w tym pogarszający się stan zdrowia w związku z problemami mieszkaniowymi oraz załamanie psychiczne z tego powodu, wniosła o nadanie jej tytułu prawnego przez Sąd do przedmiotowego lokalu. Zwróciła też uwagę na to, że w budynku przy ul. (...) znajduje się sześć lokali mieszkalnych, w których nie mieszka ani jeden żołnierz zawodowy tylko osoby cywilne, które wykupiły te lokale. Zadeklarowała, iż również chciałaby wykupić lokal, w którym mieszka od 30 lat.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, iż możliwości orzecznicze sądu administracyjnego są zawarte w art. 145 do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej przywoływana jako: p.p.s.a.), które to przepisy nie przewidują możliwości zastępowania organu administracji w zakresie jego działalności merytorycznej. W tej sytuacji nie jest możliwe aby Sąd przyznał skarżącej prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, o co wnosiła w skardze.

Dalej Sąd wskazał, iż może jedynie kontrolować legalność zapadłego rozstrzygnięcia organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami procedury. I badając skargę pod tym kątem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że z uwagi na wszczęcie postępowania z wniosku strony z dnia 21 października 2009 r.,uzupełnionego wnioskiem z dnia 9grudnia 2009 r.,podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Zgodnie z jego brzmieniem, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Powołany przepis uzależnia możliwości wydania pozytywnej dla strony decyzji od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenia zgody na wydanie takiej decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Dodał, że uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane wówczas, gdy organ WAM wstępnie oceni, że w sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku wszczynającego.

Nadto Sąd zauważył, iż sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd powinien zatem badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wykładnia zaś przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że wydanie takiej decyzji na korzyść strony nie jest obligatoryjne - a zatem pozostawione jest uznaniu administracyjnemu, którego ramy zakreślają trzy wiodące dyrektywy: równość, proporcjonalność oraz wyważenie interesu strony i interesu publicznego.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd podkreślił, iż na wyjątkowość sytuacji składa się - bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe - położenie w jakim się ktoś znajduje. Sąd podzielił pogląd organu, że "wyjątkowo" oznacza w sposób niezwykły, szczególny, bardzo rzadko, w szczególnych przypadkach (por.: "Nowy Słownik Języka Polskiego" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r.). W wyroku z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273) NSA stwierdził, iż adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.

Z literalnego brzmienia art. 29 ustawy wynika, iż podmiotem ubiegającym się w tym trybie o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas określony może być tylko osoba nie będąca żołnierzem w służbie stałej. Przepis ten w istocie ma na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych tym osobom, które zamieszkują w lokalu mieszkalnym z zasobów mieszkaniowych WAM bez tytułu prawnego, a z uwagi na szczególną sytuację życiową (o której mowa powyżej), bądź zasługi dla Obrony Narodowej, wymagają pomocy tego resortu. Innymi słowy, tryb przewidziany w art. 29 ustawy winien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM, a którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. To na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej".

Sąd podkreślił, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Adresatami decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM winny być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi, wymagają zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych, swoistej opieki organu WAM. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze (doznany uraz kolana oraz pogorszenie stanu psychicznego w związku z "problemami mieszkaniowymi") nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej".

Jak wynika z ustaleń organu, skarżąca, choć cierpi na określone schorzenia, jest osobą na tyle sprawną, że nie wymaga stałej opieki osób trzecich i jest zdolną zaspokajać własne potrzeby bytowe. Wobec strony nie została orzeczona niepełnosprawność. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, sam fakt choroby nie jest wystarczającą przesłanką wyjątkowości sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy. Skarżąca posiada stałe źródło dochodu - w postaci świadczenia rehabilitacyjnego, które zostało przyznane w związku z rokowaniem odzyskania zdolności do pracy. Posiada też dwoje dorosłych dzieci, które mogą i powinny ją wspierać, zarówno duchowo, jak i materialnie, jeśli znajdzie się w niedostatku.

Sąd ocenił, iż podniesione przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego, a następnie w skardze okoliczności braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku nie świadczą o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez WAM. Wiele gospodarstw domowych w Polsce, w tym jednoosobowych, nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych nie można wiązać tylko z prawem własności lokalu mieszkalnego, lecz także z najmem na wolnym rynku, czy też pomocą organów samorządowych w zakresie zaspakajania przedmiotowych potrzeb mieszkańców danej gminy. Jak już wspomniano wcześniej, w określonych sytuacjach pomocy takiej można domagać się także od dzieci.

Jako niezasadny Sąd ocenił również argument skarżącej, że skoro zajmuje lokal mieszkalny od ok. 30 lat to organ winien tę okoliczność uwzględnić i przyznać jej wnioskowany lokal. Skarżąca nie jest ani żołnierzem zawodowym, ani nie jest związana z resortem Obrony Narodowej, w związku z tym z tego tytułu nie może domagać się skutecznie przydziału lokalu będącego w dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych. Podobnie fakt zamieszkiwania przedmiotowego lokalu po byłym wojskowym (mężu) nie daje podstaw do zakwalifikowania wnioskodawczyni do kategorii osób pozostających w wyjątkowej sytuacji w rozumieniu art. 29 ustawy. Również bez znaczenia dla rozstrzyganej sprawy pozostaje to, że w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się wnioskowany lokal, inni użytkownicy "wykupili mieszkania na własność", gdyż przedmiotem badanej sprawy jest prawidłowość decyzji organu o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu w trybie art. 29 ustawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie właściwie oceniły sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca, zasadnie odmawiając jej cech wyjątkowości. Nie zasługuje bowiem na akceptację pogląd prezentowany przez skarżącą, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu komentowanego przepisu, choć oczywiście subiektywnie może tak swoją sytuację życiową interpretować.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma także aspekt niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i ich rodzin w obszarze garnizonu warszawskiego. Powoduje to, że nie można interesu jednostki, w tym wypadku skarżącej, przedkładać nad interesem publicznym, utożsamianym z zabezpieczeniem potrzeb żołnierza zawodowego realizującego zadania związane z obronnością Państwa. W okolicznościach niniejszej sprawy Prezes WAM nie naruszył granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżącego (art. 7 k.p.a.). Wydał rozstrzygnięcie z poszanowaniem reguł procesowych i należycie je uzasadnił.

Skargę kasacyjną złożyła M. P., zaskarżając wyrok z dnia 4 czerwca 2012 r. w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 29 ustawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie znajduje się w "sytuacji wyjątkowej" i w konsekwencji błędne niezastosowanie art. 29 ustawy w stosunku do skarżącej przez właściwe organy. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji, było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

Uzasadniając autor skargi zwrócił uwagę, iż w toku postępowania skarżąca wskazywała (m.in. dokumentami) że stan jej zdrowia jest zły, sytuacja finansowa beznadziejna, na nikogo nie może liczyć i nie ma gdzie zamieszkać. Stanowisko to zostało zignorowane przez organy administracji i niewyjaśnione do końca przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tymczasem choroby i dolegliwości skarżącej są takie, że z pewnością można je zaliczyć do wyjątkowo ciężkich i uciążliwych, a skarżąca wymaga opieki. Organ i Sąd w tym zakresie opierały się na rutynowej ocenie stanu zdrowia, zamiast sprawdzić sytuację zdrowotną przez biegłego o określonej specjalności. Ponieważ skarżąca leczy się psychiatrycznie, należało pouczyć skarżącą o możliwości zgłoszenia wniosku o biegłego, bądź powołać go z urzędu. Naruszony więc został art. 75 k.p.a. Materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, został więc naruszony też art. 77 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, iż zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w (...) jak i Prezes WAM byli zainteresowani w sprawie, a zatem sprawdzanie legalności działania przez WSA powinno odbywać się ze szczególną uwagą. Niestety, większość ustaleń organów administracji, zwłaszcza w zakresie ustalania "sytuacji szczególnej" Sąd bezkrytycznie podzielił. Stan zdrowia skarżącej był jednak taki, że Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w (...) w dniu (...) lipca 2012 r. orzekł o niepełnosprawności skarżącej (orzeczenie w załączeniu). Ponadto orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia (...) czerwca 2012 r. (w załączeniu) stwierdza częściową niezdolność do pracy. Wszystko to świadczy ewidentnie, że miała jednak miejsce sytuacja wyjątkowa, w dacie wydawania kolejnych orzeczeń, co powinno skutkować zastosowaniem art. 29 ustawy i wydaniem decyzji w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu. Stan zdrowia skarżącej w dalszym ciągu jest na tyle zły, że konieczne jest leczenie szpitalne (skierowania i zaświadczenia w załączeniu). Skarżąca nie posiada stałych dochodów, nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie. Zalecanie korzystania z pomocy dzieci, jako uzyskiwanie dochodów wydaje się nie na miejscu. Dlatego w sytuacji skarżącej organ powinien poczuć się odpowiedzialnym i nie pozbawiać skarżącej jedynego mieszkania. Jest to sytuacja wyjątkowa i uzasadnia zastosowanie art. 29 ustawy poprzez wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, który zajmuje 30 lat. Podsumowując autor skargi stwierdził, iż ponieważ materiał dowodowy w sprawie nie został rzetelnie zebrany i nie dokonano wszechstronnej i dogłębnej analizy, w tym stanie faktycznym, zarówno orzeczenia organów administracji, jak też zaskarżone orzeczenie WSA w Warszawie nie powinny się ostać.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, po wnikliwej lekturze uzasadnienia Sądu I instancji, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Co za tym, naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sformułowanych zarzutów, ponieważ lektura zaskarżonego wyroku nie budzi zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Wyjaśnić tutaj trzeba, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla taki akt, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W literaturze oraz orzecznictwie powszechnie akcentuje się, że powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zaistnieją łącznie, a zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organy administracji publicznej oraz ich istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego oddziaływania na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo ich oddziaływania na treść decyzji czy postanowienia. Art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, w której gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia prawa procesowego, to rozstrzygnięcie sprawy mogło być inne. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż zaskarżone orzeczenie wydane zostało po wnikliwej i obiektywnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem argumentacji przedstawianej przez stronę skarżącą znajdującej odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Fakt dogłębnej analizy materiału znalazł odwzorowanie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd i instancji wyjątkowo wnikliwie przeprowadził kontrolę działań podjętych przez organy administracji publicznej. Rozważył wszystkie sporne elementy sprawy i w sposób jasny, precyzyjny uzasadnił swoje stanowisko. Tym samym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd bez głębszej refleksji podzielił stanowisko organu administracji, gdyż szczegółowo rozważył wszelkie elementy sprawy, przeprowadzając wnikliwą analizę podstawowej spornej przesłanki w niniejszej sprawie tj. wyjątkowej sytuacji strony. Nie zasługuje również na podzielenie argument strony, iż Sąd I instancji nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza co do stanu zdrowia strony skarżącej. Niewątpliwie stan zdrowia skarżącej został udokumentowany w materiale dowodowym gromadzonym przez organ z urzędu. Niewątpliwie również strona kwestionując te ustalenia mogła przedstawić dodatkowe dowody, które w jej ocenie poświadczą jej stanowisko co do wyjątkowości sytuacji w jakiej się znajduje. Natomiast w istocie argumentacja strony zmierza do wykazania, iż nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji i organu, gdyż jest odmienne od stanowiska strony. Fakt odmiennej od oczekiwanej przez stronę oceny materiału dowodowego nie świadczy o wadliwości postępowania dowodowego i ostatecznie podjętej obiektywnej ocenie odzwierciedlonej w dokumentach sprawy. Nadto okoliczności, na które wskazuje autor skargi kasacyjnej - pozyskanie przez stronę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia (...) czerwca 2012 r. oraz orzeczenie o niepełnosprawności z dnia (...) lipca 2012 r., pozostają bez wpływu na ocenę sytuacji strony, gdyż zostały wydane po wydaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. A skoro Sąd ten nie badał tych dokumentów, gdyż wówczas jeszcze nie istniały w obrocie prawnym, to nie jest uprawniona aktualna ich analiza, ani tym bardziej postawienie Sądowi I instancji oraz organom zarzutu naruszeni art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., a w następstwie art. 145 § 1 pkt 1 lut. c p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 29 ustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. W ślad za trafnym stanowiskiem Sądu i instancji wskazać trzeba, iż sądowa kontrola decyzji wydanej na skutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania innej osobie niż żołnierz służby stałej prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, toczącego się na podstawie art. 29 ustawy, jest ograniczona. Decyzja ta ma bowiem charakter uznaniowy. Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Taka ocena, co wykazane zostało wcześniej, wykazała pełną prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji. Istotnym jest przy tym, że ciężar wykazania "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w powołanym przepisie spoczywa na osobie ubiegającej się o wydanie decyzji, przy czym nie oznacza to, że organ administracyjny rozpatrujący daną sprawę jest zwolniony z obowiązku wnikliwego zbadania okoliczności faktycznych, a przede wszystkim wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości, czy też nieścisłości.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że błędna wykładania art. 29 ustawy polegała na przyjęciu najpierw przez organy administracyjne, a potem przez Sąd pierwszej instancji, że w jego przypadku nie zachodzi "wyjątkowa sytuacja" uzasadniająca wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym osobie innej niż żołnierz służby stałej. Nadto, iż Sąd bezkrytycznie przyjął ocenę organu administracji, podjętą na wadliwych ustaleniach, jednocześnie jednak autor skargi powołuje się na dokumenty wydane po wyroku Sądu I instancji, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję przeprowadził dogłębną analizę materiału sprawy, słusznie wywodząc, iż organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, które zamykają się w ramach dyrektywy równości, proporcjonalności oraz wyważonego interesu strony i interesu publicznego. O wadliwości podjętej przez Sąd I instancji oceny nie może świadczyć subiektywne przekonanie strony, iż winien był dać pierwszeństwo interesowi skarżącej. Oceniając bowiem sytuację materialną i rodziną strony, udokumentowaną materiałem dowodowym zgromadzonym przed wydaniem zaskarżonego wyroku, organy zasadnie wywiodły, iż sytuacja strony nie nosi znamion wyjątkowości. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie w jakim się ktoś znajduje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji rozpatrujące sprawę wyjaśniły i ustaliły wyczerpująco stan faktyczny, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, którym to uznaniem charakteryzuje się decyzja oparta na art. 29 ustawy. Analiza sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej nie potwierdza istnienia cech wyjątkowości. Jak wynika z ustaleń organu, strona choć cierpi na określone schorzenia, jest osobą na tyle sprawną, że nie wymaga stałej opieki osób trzecich i jest zdolną zaspokajać własne potrzeby bytowe. Sąd wskazał, iż strona nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności choć w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności, jednak takie orzeczenie wydane zostało w dniu (...) czerwca 2011 r. zaś zaskarżoną decyzję w dniu (...) czerwca 2011 r., zatem w istocie uprawnione było stwierdzenie o braku orzeczenia o niepełnosprawności. Prawidłowe było także powołanie się na wypracowane stanowisko judykatury, podzielane przez skład niniejszy NSA, iż przy interpretacji pojęcia "sytuacji wyjątkowej" wyjątkowości tej sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnych. Z tych względów sam fakt choroby nie jest wystarczającą przesłanką wyjątkowości sytuacji. Nadto przy interpretacji omawianej normy nie można pominąć art. 45 ust. 3 pkt 3 ustawy, z którego wynika m.in. że niepełnosprawność osoby zajmującej lokal nie stanowi absolutnej przeszkody w opróżnieniu lokali (por. orzeczenia NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1308/09; z dnia 12 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 405/11; z dnia 1 sierpnia 2012 r., w sprawie I OSK 2067/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie dodać trzeba, iż fakt ponoszenia przez 30 lat nakładów finansowych na zajmowane mieszkanie pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji strony. Wobec ustalenia, iż strona zajmowała przedmiotowy lokal mieszkalnym bez tytułu prawnego to wszelkie nakłady jakie ponosiła, ponosiła dobrowolnie. Nadto z materiałów sprawy wywieść trzeba, iż strona ze swej strony pozostaje bierna w poszukiwaniu innego lokalu mieszkalnego, oczekując na pomoc ze strony Państwa. Pamiętać przy tym trzeba, iż pomoc Państwa jest pomocą dodatkową, nie należy oczekiwać, iż nie czyniąc żadnych starań w polepszeniu swej sytuacji życiowej Państwo wyręczy wnioskodawcę. Nie bez znaczenia pozostaje także ustalenie, iż strona ma dwójkę dorosłych dzieci, od których może oczekiwać wsparcia duchowego i materialnego. Okoliczność zaś, iż nie pozostaje z dziećmi w dobrych stosunkach nie może automatycznie sprowadzać się do odmiennej oceny sytuacji strony, gdyż i ta okoliczność nie jest wyjątkową w skali całego społeczeństwa i nie wyklucza uzyskania pomocy włącznie z alimentacją.

W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego nie są trafne.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W sprawie żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono o odstąpieniu od uwzględnienia tego żądania w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że jest to przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.