I OSK 3117/18, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3031530

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r. I OSK 3117/18 Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.).

Sędziowie NSA: Monika Nowicka, del. Jacek Hyla.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) czerwca 2017 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. (dalej również jako skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również jako Minister) z (...) czerwca 2017 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z (...) listopada 2015 r., nr (...) Wojewoda Wielkopolski (dalej także Wojewoda), po rozpoznaniu wniosku Starosty Kaliskiego, stwierdził nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu z (...) marca 1961 r., nr (...), w części dotyczącej § 5 lit. b, orzekającego o "zabezpieczeniu prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu Poczty i Telekomunikacji (...), położoną w sąsiedztwie, która stanowiła w 1939 r. jedną posiadłość." W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że ww. decyzją ograniczono uprawnienia właścicieli nieruchomości ozn. jako działka nr (...) (obecnie stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym J. N. i S. N.) w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom nr (...) i/ (...) (objętym księgą wieczystą nr (...)), będącym przedmiotem zbycia na rzecz S. K. na podstawie decyzji z (...) marca 1961 r., nr (...). Organ stwierdził wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa w kontrolowanej części albowiem nieruchomość, na której miało zostać ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dacie wydania decyzji z (...) marca 1961 r. Skarb Państwa nabył własność ww. nieruchomości w drodze zasiedzenia dopiero 1 stycznia 1975 r., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z (...) maja 1997 r., sygn. akt (...).

W wyniku rozpoznania odwołania J. K., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z (...) czerwca 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z (...) marca 1961 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. z 1957 r. Nr 31, poz. 132 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą". Orzeczono nią sprzedaż domu jednorodzinnego 6-izbowego wraz z działką budowlaną o pow. 1295 m2, położoną w I. przy ul. K., obj. Kw nr (...), na rzecz S. K. Przedmiotem sprzedaży była nieruchomość obecnie oznaczona jako działki nr (...) i (...) (współwłasność A. K., J. K. i Z. K.). Zgodnie z § 5 lit. b kwestionowanej decyzji nabywcy ww. nieruchomości "zabezpieczono" prawo wjazdu i wyjazdu przez sąsiednią nieruchomość (obecnie działka nr (...), objęta Kw nr (...), pozostająca od 2007 r. w użytkowaniu wieczystym J. i S. małż. N.).

Minister wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlegają m.in. decyzje wydane bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej polega na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w przypadku, gdy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego było niedopuszczalne z uwagi na brak ku temu stosownej podstawy prawnej. Należy przy tym odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa polega bowiem na wydaniu decyzji w przypadku niewypełnienia ustawowych przesłanek lub wbrew ustawowemu zakazowi.

Przepisy ustawy przewidywały wydawanie decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości państwowych. Ustawa określała m.in. rodzaje nieruchomości podlegających sprzedaży, tryb ustalania ceny nieruchomości, a także inne istotne kwestie, które należało rozstrzygnąć w decyzji, która następnie stanowiła podstawę do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Elementy decyzji o sprzedaży nieruchomości precyzyjnie określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. z 1957 r. Nr 44, poz. 206), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Minister zauważył, że § 11 pkt 5 rozporządzenia przewidywał możliwość ustalenia, czy i jakie obciążenia miały przejść na nabywcę nieruchomości. W sposób oczywisty przepis ten odnosił się jednak do ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na zbywanej nieruchomości, nie zaś na innych nieruchomościach. Taki wniosek wprost wynika z art. 12 ust. 1 ustawy, który stanowił, że: "Jeżeli umowa sprzedaży nie zawiera odmiennych postanowień, domy i grunty sprzedawane na podstawie niniejszej ustawy wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Sprawa odpowiedzialności Państwa za obciążenie nie utrzymane w mocy zostanie uregulowana odrębnymi przepisami".

Zdaniem Ministra brak było podstawy prawnej w przepisach ustawy oraz w przepisach rozporządzenia do obciążania nieruchomości zbywanej lub innych nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. W warunkach przedmiotowej sprawy zapis zawarty w § 5 lit. b decyzji z (...) marca 1961 r., dotyczący "zabezpieczenia" prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość sąsiednią, która nie była przedmiotem zbycia na podstawie kwestionowanej decyzji, został zamieszczony w decyzji pomimo braku ku temu podstawy prawnej, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wskazał, że właściwym trybem ustanowienia służebności drogowej obciążającej nieruchomość sąsiednią było ustanowienie drogi koniecznej na podstawie art. 33 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319). W tym zakresie właściwy był jednak sąd powszechny, nie zaś organ administracji, co potwierdza, że decyzja z (...) marca 1961 r. została w tej części wydana bez podstawy prawnej. Minister zaznaczył, że z uwagi na stwierdzenie zajścia najdalej idącej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie było konieczne badanie pozostałych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, że decyzja z (...) marca 1961 r. wywołała jakiekolwiek skutki prawne. Brak jest wpisu w dziale III Kw nr (...), prowadzonej dla nieruchomości, na której miało być "zabezpieczone" prawo wjazdu i wyjazdu. Tym samym organ odwoławczy stwierdził brak przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1961 r., nr (...).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu z (...) marca 1961 r., w części orzekającej w § 5 lit. b o tym, że: "Nabywcy wymienionej nieruchomości zabezpiecza się prawo wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu Poczty i Telekomunikacji w (...) położoną w sąsiedztwie, która stanowiła do 1939 r. jedną posiadłość", została wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem tego Sądu wykreowane w kwestionowanej decyzji z 1961 r. dla S. K. jako nabywcy przedmiotowej nieruchomości prawo w postaci "zabezpieczenia" prawa wjazdu i wyjazdu przez inną, sąsiednią nieruchomość oznaczoną później jako działka nr (...), a następnie jako działka nr (...) o pow. 900 m2, w istocie miało postać ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej. Tymczasem kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej regulowało wówczas prawo cywilne w art. 33 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.). W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1961 r. ustanowienie służebności gruntowych zapadało w postępowaniu prowadzonym przed sądem właściwym dla miejsca położenia nieruchomości (art. 19 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu niespornym z zakresu prawa rzeczowego - Dz. U. Nr 63, poz. 345 z późn. zm.). W konsekwencji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu, "dodając" do osnowy decyzji z 1961 r. opisane wyżej rozstrzygnięcie, orzekło w sferze regulowanej przez prawo cywilne.

Tymczasem żaden przepis prawa nie dawał wówczas organowi administracji państwowej kompetencji do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o obciążeniu nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Organ administracji państwowej był wówczas kompetentny do załatwienia, poprzez wydanie decyzji, sprawy indywidualnej z zakresu administracji państwowej (art. 1 w zw. z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. Nr 30, poz. 168). Taką sprawą nie była sprawa cywilna o ustanowienie na nieruchomości służebności drogi koniecznej.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra co do tego, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z 1961 r. w żądanym przez Starostę Kaliskiego zakresie, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., w szczególności w postaci wywołania przez kwestionowaną decyzję w opisanym wyżej zakresie nieodwracalnych skutków prawnych. Zawarte w decyzji z 1961 r. wadliwe w sposób kwalifikowany rozstrzygnięcie o "zabezpieczeniu" prawa wjazdu i wyjazdu nie zostało zastąpione zawarciem stosownej umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu służebności drogi koniecznej lub poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia sądowego, których to skutków organ administracji nie mógłby odwrócić w ramach posiadanych kompetencji na drodze postępowania administracyjnego.

Zdaniem tego Sądu zasada ochrony praw nabytych dotyczy zasadniczo praw nabytych zgodnie z prawem. Wyjątkiem jest zatem przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. ochrona nabywców, którzy uzyskali określone prawa bezpośrednio na podstawie wadliwych w sposób kwalifikowany decyzji administracyjnych. Sąd ten powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, który opowiedział się za stabilizacją stanów prawnych ukształtowanych przez wadliwe decyzje administracyjne. Stanowisko to stanowi jednak odpowiedź na pytanie prawne zadane przez sąd w konkretnej sprawie i może mieć znaczenie jedynie do spraw, w których doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdy przez znaczny upływ czasu strona korzystała z uprawnień nadanych taką decyzją. Sąd ten zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji bez podstawy prawnej dotyczyło sytuacji ustalenia praw i obowiązków, które w tej formie nie mogły być określone. Obowiązujący (...) marca 1961 r. stan prawny nie pozwalał organowi administracji państwowej działać w formie indywidualnego aktu administracyjnego, jeżeli chodzi o obciążenie nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Kwestia tego, czy dopuszczalne było ustanowienie służebności na gruncie niebędącym własnością Skarbu Państwa miała drugorzędne znaczenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej dochodzi do zdecydowanie cięższej obrazy prawa, niż w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego, w realiach tej konkretnej sprawy Minister miał podstawy, aby dać prymat zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP nad zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji wyeliminować decyzję z (...) marca 1961 r. w zakwestionowanym zakresie z porządku prawnego.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. K. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia decyzji Ministra i Wojewody. Nadto zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż istniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w postaci braku podstawy prawnej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu z (...) marca 1961 r.

W uzasadnieniu podniosła, że ww. decyzja przez 54 lata korzystała z domniemania zgodności z prawem oraz wywołała skutki polegające na nabyciu prawa służebności drogi koniecznej. Jej zdaniem w okolicznościach niniejszej sprawy zasada ochrony praw nabytych jest ważniejsza od zasady praworządności.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego. Chodzi bowiem o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu z dnia (...) marca 1961 r., nr (...) w części dotyczącej § 5 lit. b, orzekającego o "zabezpieczeniu prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu Poczty i Telekomunikacji w (...), położoną w sąsiedztwie, która stanowiła w 1939 r. jedną posiadłość." Stąd też przedmiotem kontroli Sądu była decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) listopada 2015 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z dnia (...) marca 1961 r. w określonej części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu z (...) marca 1961 r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. z 1957 r. Nr 31, poz. 132 z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą". Decyzją tą orzeczono o sprzedaży domu jednorodzinnego 6-izbowego wraz z działką budowlaną o pow. 1295 m2, położoną w I. przy ul. K., obj. Kw nr (...), na rzecz S. K. Przedmiotem sprzedaży była nieruchomość obecnie oznaczona jako działki nr (...) i (...) (współwłasność A. K., J. K. i Z. K.). Zgodnie z § 5 lit. b kwestionowanej decyzji, nabywcy ww. nieruchomości "zabezpieczono" prawo wjazdu i wyjazdu przez sąsiednią nieruchomość (obecnie działka nr (...), objęta Kw nr (...), pozostająca od 2007 r. w użytkowaniu wieczystym J. i S. małż. N.). Decyzją tą wykreowano zatem dla nabywcy przedmiotowej nieruchomości - S. K. prawo w postaci "zabezpieczenia" prawa wjazdu i wyjazdu przez inną, sąsiednią nieruchomość oznaczoną później jako działka nr (...), a następnie jako działka nr (...) o pow. 900 m2. Prawo to, ustanowione w ww. decyzji administracyjnej, w istocie miało postać ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności drogi koniecznej. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej w dacie podjęcia ww. decyzji z (...) marca 1961 r. regulowały przepisy prawa cywilnego w art. 33 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa, gdy nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli nieruchomości sąsiednich, ażeby ustanowili na nich służebności drogi koniecznej za odszkodowaniem. Przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości, nie mającej dostępu do drogi publicznej, oraz z najmniejszym obciążeniem tych, przez które droga ma prowadzić. (§ 1) Jeżeli brak dostępu do drogi publicznej jest następstwem sprzedaży, zamiany, działów lub innej czynności prawnej, droga konieczna winna być wytknięta, o ile to jest możliwe, przez nieruchomości, które były tej czynności przedmiotem. (§ 2).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1961 r. ustanowienie służebności gruntowych zapadało w postępowaniu prowadzonym przed sądem właściwym dla miejsca położenia nieruchomości, co wynika z art. 19 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu niespornym z zakresu prawa rzeczowego (Dz. U. Nr 63, poz. 345 z późn. zm.), zgodnie z którym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości i praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości oraz ustanowienia służebności gruntowych właściwy jest sąd miejsca położenia nieruchomości. Zatem sprawa, której przedmiotem było stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie własności nieruchomości, jak i sprawa dotycząca ustanowienia praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomości oraz ustanowienia służebności gruntowych była sprawą cywilną, do której rozstrzygnięcia właściwy był sąd (powszechny) miejsca położenia nieruchomości. Niewątpliwie więc sprawa dotycząca ustanowienia służebności drogi koniecznej dla nieruchomości będącej przedmiotem zbycia decyzją z (...) marca 1961 r. była sprawą cywilną, do której rozstrzygnięcia uprawniony był sąd powszechny w postępowaniu niespornym uregulowanym przepisami ww. dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu niespornym z zakresu prawa rzeczowego. W konsekwencji prawidłowo przyjęto w niniejszej sprawie, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Kaliszu, "dodając" do osnowy decyzji z (...) marca 1961 r. opisane wyżej rozstrzygnięcie sprecyzowane w § 5 lit. b, orzekło w sferze regulowanej przez prawo cywilne. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że żaden przepis prawa nie dawał wówczas organowi administracji państwowej kompetencji do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o obciążeniu nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Organ administracji państwowej był wówczas kompetentny do załatwienia, poprzez wydanie decyzji, sprawy indywidualnej z zakresu administracji państwowej (art. 1 w zw. z art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. Nr 30, poz. 168) a taką sprawą nie była sprawa cywilna o ustanowienie na nieruchomości służebności drogi koniecznej.

Przepisy ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych przewidywały wydawanie decyzji w sprawie sprzedaży nieruchomości państwowych. Ustawa określała m.in. rodzaje nieruchomości podlegających sprzedaży, tryb ustalania ceny nieruchomości, a także inne istotne kwestie, które należało rozstrzygnąć w decyzji, która następnie stanowiła podstawę do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Elementy decyzji o sprzedaży nieruchomości precyzyjnie określono w § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. z 1957 r. Nr 44, poz. 206), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przepis § 11 pkt 5 rozporządzenia przewidywał możliwość ustalenia, czy i jakie obciążenia miały przejść na nabywcę nieruchomości. Przepis ten odnosił się jednak do ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na zbywanej nieruchomości, nie zaś na innych nieruchomościach. Taki wniosek wprost wynika z art. 12 ust. 1 ustawy, który stanowił, że: "Jeżeli umowa sprzedaży nie zawiera odmiennych postanowień, domy i grunty sprzedawane na podstawie niniejszej ustawy wolne są od wszelkich długów i ciężarów. Sprawa odpowiedzialności Państwa za obciążenie nie utrzymane w mocy zostanie uregulowana odrębnymi przepisami".

Z powyższego jednoznacznie wynika, że brak było podstawy prawnej w przepisach ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, jak i w przepisach rozporządzenia z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości do obciążania nieruchomości zbywanej lub innych nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym. Trafnie w tej sytuacji przyjęto, że postanowienie zawarte w kwestionowanym § 5 lit. b decyzji z (...) marca 1961 r. Prezydium PRN w Kaliszu dotyczące "zabezpieczenia" nabywcy nieruchomości prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość sąsiednią, która nie była przedmiotem zbycia na podstawie ww. decyzji, został zamieszczony w owej decyzji bez podstawy prawnej ku temu, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tej sytuacji za chybione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) marca 1961 r. w części dotyczącej jej § 5 lit. b, orzekającego o "zabezpieczeniu prawa wjazdu i wyjazdu przez nieruchomość należącą do Urzędu Poczty i Telekomunikacji w (...), położoną w sąsiedztwie, która stanowiła w 1939 r. jedną posiadłość" w postaci wydania jej w tym zakresie bez podstawy prawnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stwierdzeniu nieważności decyzji z (...) marca 1961 r. w powyższym zakresie nie stała też na przeszkodzie zasada ochrony praw nabytych. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie należy dać pierwszeństwo zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP nad zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ochrony praw nabytych dotyczy zasadniczo praw nabytych zgodnie z prawem. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwrócono uwagę, że ochroną z art. 2 Konstytucji RP nie są objęte prawa nabyte niesłusznie (por. wyrok TK z (...) grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99). Wyjątkiem jest przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. ochrona nabywców, którzy uzyskali określone prawa bezpośrednio na podstawie wadliwych w sposób kwalifikowany decyzji administracyjnych. Zaprezentowane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stanowisko stanowi odpowiedź na pytanie prawne zadane przez Sąd w konkretnej sprawie i może mieć znaczenie jedynie do spraw, w których doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdy przez znaczny upływ czasu strona korzystała z uprawnień nadanych taką decyzją. W niniejszej natomiast sprawie nie występuje jedna z istotnych przesłanek, które skłoniły Trybunał Konstytucyjny do wydania ww. wyroku z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, to jest przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, inaczej, niż w przypadku wady rażącego naruszenia prawa, nie chodzi o przesłankę nieważności, która ma charakter niedookreślony, czy też takiej, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie wydanie decyzji bez podstawy prawnej dotyczyło sytuacji ustalenia praw i obowiązków, które w tej formie nie mogły być określone. Obowiązujący w dacie (...) marca 1961 r. stan prawny nie pozwalał organowi administracji państwowej działać w formie indywidualnego aktu administracyjnego, jeżeli chodzi o obciążenie nieruchomości prawem mającym postać służebności drogi koniecznej. Kwestia tego, czy dopuszczalne było ustanowienie służebności na gruncie nie będącym własnością Skarbu Państwa miała drugorzędne znaczenie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w sytuacji wydania decyzji bez podstawy prawnej dochodzi do zdecydowanie cięższej obrazy prawa, niż w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co dawało podstawę do przyjęcia prymatu zasadzie praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP nad zasadą ochrony praw nabytych wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i pozwalało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Prezydium PRN w Kaliszu z dnia (...) marca 1961 r.

W tej sytuacji należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.