Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2036089

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 kwietnia 2016 r.
I OSK 3103/14
Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej a wykonywane przez niego zadania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.).

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Przemysław Szustakiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (...) S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 359/14 w sprawie ze skargi k.w. na bezczynność (...) S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 29 stycznia 2013 r. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 359/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. W., zobowiązał (...) S.A. z/s w Warszawie do rozpoznania, w terminie 14 dni, wniosku skarżącego z dnia 29 stycznia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Sąd stwierdził też, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał:

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2013 r. K. W. wezwał Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości, położonej w miejscowości Wieliczka, nr ew. działki 147/14 dla której w Sądzie Rejonowym w Wieliczce III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KR1I/00008834/9. Wnioskodawca zwrócił się również o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na wskazanej działce. Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. ponowił swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Spółka, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r., poinformowała wnioskodawcę, że nie jest zobligowana do udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Spółki K. W. podniósł, że dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Z tego względu, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji.

Odpowiadając na skargę, (...) S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca utworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej", a pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Analiza świadczenia usług telekomunikacyjnych pozwala uznać je za usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, mające charakter publiczny. Spółka, będąc bez wą (...) ienia podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania, umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu. Żądane przez skarżącego informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji administracyjnych i dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych, wskazanych we wniosku z dnia 29 stycznia 2013 r., usytuowanych na działce w nim opisanej, stanowią informacje publiczne. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ww. ustawy, a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. Należy także mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje, jakie wtedy realizowała, były niewą (...) liwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Tym samym żądane przez skarżącego dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka (...) S.A. w Warszawie, prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono (pozostawiono pisownię oryginalną):

1.

naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez (...) S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem (...) S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. W uzasadnieniu tej podstawy kasacyjnej podaję, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje (...) S.A jako podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązek ten Sąd upatruje w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy art. 4 ust. 1 zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne...") wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie wykonuje zadania publiczne. Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania (...) S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem (...) S.A., że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż (...), ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu, ustawy i kiedy traci ten status.

2.

naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne, takie jak np "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna" (Dz. U. 171 poz. 1800 z późn. zm.) ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez (...) S.A. zadań publicznych, a samą (...) S.A. stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3.

naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na (...) S.A.

4.

naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do (...) SA (poprzednia nazwa (...) S.A)., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5.

naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wskazuje, w szczególności:

1.

organy władzy publicznej,

2.

organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3.

podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4.

podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5.

podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie podstawę prawną, z której wynika zobowiązanie (...) S.A. do udzielenia informacji publicznej, stanowił art. 4 ust. 1 pkt 5. Przepis ten składa się z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji - po pierwsze podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, a po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest podmiotem, o jakim mowa w pierwszej części powołanego wyżej przepisu. Charakterystyka działalności (...) S.A. pozwala bowiem przyjąć, że wykonuje ona zadania publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2994/13 oraz wyrok z 10 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 388/15).

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku I OSK 388/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn.: Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 z późn. zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, str.110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy". Zgodzić się też należy z wnioskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku, że argumenty powyższe przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na zadania z zakresu telekomunikacji, a zatem nie straciły one charakteru publicznego".

Zupełnie nietrafiony i niezrozumiały, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował bowiem ani tego, ani jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mógł zatem naruszyć wskazanej normy.

Nie mógł być rozpoznany zarzut naruszenia przepisów prawa telekomunikacyjnego. Podkreślenia wymaga, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym. Wymagania materialnoprawne skargi kasacyjnej zostały precyzyjnie wskazane w art. 176 p.p.s.a. Wymogi formalne sformułowane zostały także co do obowiązku przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia w zgodzie z przepisem art. 174 p.p.s.a. Strona zobowiązana jest zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, a ponadto konieczne jest jeszcze sprecyzowanie, do jakiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym ono polega. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego, jednakże nie wskazując jakiejkolwiek normy, która miałaby wskutek działań Sądu zostać w tym zakresie naruszona. Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego nie pozwalało na dokonanie jego oceny.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach dotyczących bezczynności organów w zakresie wydania aktu lub podjęcia czynności wskazanych w pkt 1 - 4 tego przepisu. Zakreśla on więc jedynie kognicję sądów. Skoro przedmiotem niniejszej sprawy była bezczynność (...) S.A., to ten właśnie przepis pozwalał Sądowi I instancji na jej rozpoznanie.

Z kolei art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, nakazywał aby Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdzał, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku o udzielenie takiej informacji w pełni wypełniało wynikający z powołanego przepisu nakaz.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że (...) S.A., jako zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku K. W. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.