Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2654148

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 17 kwietnia 2019 r.
I OSK 3046/18
Obowiązek przeprowadzenia rokowań cywilnoprawnych przed wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.).

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Arkadiusz Blewązka.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 435/17 w sprawie ze skargi (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 435/17, w pkt 1. zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr (...) z obrębu (...) - w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; w pkt 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych; w pkt 5. przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej (...) Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych; w pkt 6. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz strony skarżącej (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 11 grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dawniej: (...) sp. z o.o.) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w Dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr (...) z obrębu (...), przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej Naczelnika Miasta W. z dnia (...) kwietnia 1997 r., nr (...).

Z uzasadnienia skargi wynika, że przez pięć lat od złożenia wniosku organ nie podjął żadnych działań zmierzających do jego rozpatrzenia. Dopiero od dnia 27 października 2010 r. prowadzone były rokowania (o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - u.g.n.) w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za 389 działek wymienionych we wnioskach skarżącej z dnia 29 grudnia 2005 r., wydzielonych pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy W. m. st. Warszawy, które przeszły z mocy prawa na własność Miasta Stołecznego Warszawy. Rokowania te zakończyły się w dniu 27 marca 2013 r. wynikiem negatywnym, co potwierdza protokół uzgodnień.

Na skutek zażalenia skarżącej, wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia (...) października 2014 r. nr (...) wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy czteromiesięczny termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Prezydent tego terminu nie dochował. Skarżąca wskazała, że kilkakrotnie składała w sprawie zażalenia i ponaglenia wzywające organ do wydania decyzji.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach bądź alternatywnie grzywny albo sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wniósł o uznanie jej za bezzasadną.

Organ podał, że zarządzeniem z dnia (...) lipca 2010 r. nr (...) powołał Komisję Negocjacyjną do przeprowadzenia rokowań w celu ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej. W ramach rokowań odbyło się 12 spotkań Komisji z przedstawicielami Spółki. Podano, że w sierpniu 2013 r. skarżąca spółka nie podpisała protokołu negatywnego kończącego rokowania, nie zgadzając się z jego treścią. W dniu 30 września 2015 r. wyraziła jednak chęć zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 114 k.p.a. Organ wskazał, że w związku z prowadzonymi rozmowami oraz faktem, że Biuro Prawne wskazało na wątpliwości co do zawierania ugód między m. st. Warszawą a stroną postępowania o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n., pismem z dnia 11 kwietnia 2017 r. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa poinformowało Spółkę, że zamierza odstąpić od zawierania ugód administracyjnych.

Ponadto Prezydent wyjaśnił, że w toku ustalania stanu faktycznego niezbędne było odszukanie dokumentów z zakresu ewentualnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania. Wystąpiono zatem do odpowiednich organów o przekazanie ewentualnych porozumień, zrzeczeń, oświadczeń i umów zawieranych odnośnie przedmiotowych nieruchomości. Podkreślono, że w niniejszych postępowaniach odszukanie powyższej dokumentacji będzie czynnością długotrwałą i żmudną, ponieważ przedmiotowe nieruchomości znajdowały się uprzednio w granicach Powiatu M. Wskazano na reorganizację w strukturach administracji samorządowej począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r., co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kwerendy w różnych miejscach, w tym w Starostwie M.

Organ podał, że decyzje podziałowe obejmujące przedmiotowe nieruchomości przypadają na okres od dnia 22 kwietnia 1986 r. do dnia 17 grudnia 2002 r. oraz podał, że zmiany terytorialne objęły również rejonizację sądów wieczystoksięgowych i ich archiwów. W ocenie Prezydenta, okoliczności te Sąd winien wziąć pod uwagę, wyznaczając termin na załatwienie sprawy. Wskazano przy tym, że realny czas potrzebny na zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, to minimum 10 miesięcy, choć termin ten ze względu na skomplikowany stan sprawy może ulec przedłużeniu.

Ponadto organ zwrócił uwagę na zmieniające się uwarunkowania prawne - prowadzone w sprawie spotkania mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, która następnie nie mogła zostać zawarta ze względu na brak legitymacji Miasta, nakładanie się trybów, w których wnioskodawca dochodzi odszkodowania za te same nieruchomości, wysoki stopień skomplikowania sprawy, zmiany organizacyjne w strukturach samorządowych, wieloaspektowość zagadnień podnoszonych podczas prowadzonych rozmów negocjacyjnych i ugodowych oraz na konieczność weryfikacji złożonych przez strony, sprzecznych ze sobą oświadczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że ze względu na trudności w oszacowaniu przewidywanego terminu rozpatrzenia sprawy, brak jest w aktach sprawy zawiadomienia w trybie art. 36 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynymi bowiem czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości oraz wieloletnie prowadzenie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już w dniu 27 marca 2013 r. W ocenie Sądu rację skarżąca, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obligatoryjne i bez jego przeprowadzenia nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa niewątpliwie na organie, a nie na stronie. Przy czym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten jest pozostawiony woli samych negocjujących. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, albo - jak w niniejszej sprawie - informuje w protokole uzgodnień (z dnia 27 marca 2013 r.) o braku lub ograniczeniu środków finansowych na najbliższe lata, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w powołanym przepisie, gdyż po stronie organu nie ma woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie.

W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nie doszło do uzgodnienia między skarżącą a organem, zatem Prezydent winien był przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Nieprzyznanie zaś dotychczas odszkodowania stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pomimo bowiem upływu wszelkich terminów załatwienia sprawy zarówno ustawowych, jak i tego czteromiesięcznego wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego, Prezydent nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu nie można też przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco interesował się sprawą. W ocenie Sądu brak akt, czy konieczność zebrania materiału dowodowego, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą długotrwałość prowadzenia postępowania, ale stanowi o niedowładzie organizacyjnym organu.

Wobec tego Sąd uznał, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności. Zdaniem Sądu wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Okoliczności niniejszej sprawy przemawiają także - w ocenie Sądu - za uznaniem, że bezczynność Prezydenta miała rażący charakter ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania (kilkanaście lat), w tym ponad 5 lat po zakończeniu rokowań. W czasie tej wieloletniej bezczynności organ nie wykazał zaś absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej. Jedynymi czynnościami podjętymi w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości oraz wieloletnie prowadzenie rokowań, które de facto zakończono wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r.

Sąd wskazał, że przy wymierzeniu grzywny wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się zarówno organu, jak i samej skarżącej do rażącej bezczynności. W ocenie Sądu skarżąca przystępując do wieloletnich negocjacji zgadzała się tym samym na przedłużenie etapu rokowań, które zakończyły się wynikiem negatywnym w dniu 27 marca 2013 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że po tej dacie skarżąca nadal uczestniczyła w rokowaniach. Te działania strony w ocenie Sądu, również miały wpływ na czas trwania postępowania przed organem I instancji.

Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy zasadnym było - zdaniem Sądu - zasądzenie sumy pieniężnej, która ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie a Miastem stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu;

II. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania;

III. art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie a Miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

IV. art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazano, że w niniejszej sprawie w ramach fazy cywilnoprawnej została powołana Komisja Negocjacyjna oraz odbyło się 12 spotkań tej Komisji Negocjacyjnej z przedstawicielami Spółki. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu 27 marca 2013 r. został podpisany ostatni protokół z rokowań nr (...). Następnie w dniu 29 sierpnia 2013 r. został przekazany stronie protokół kończący rokowania. Spółka - (...) Sp. z o.o. nigdy nie podpisała tego protokołu. Z kolei jak wynika z pisma z dnia 10 września 2013 r. spółka wskazała, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zakończyły się definitywnie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu dopiero od września 2013 r. było możliwe procedowanie w trybie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania. Wskazano, że od tego czasu przedstawiciele organu uczestniczyli w wielu spotkaniach ze spółką, a strony prowadziły korespondencję. Prowadzone więc były rozmowy w zakresie ugód administracyjnych w trybie art. 114 k.p.a. Wskazano, że art. 114 k.p.a. winien być interpretowany przy uwzględnianiu wynikającej z art. 13 k.p.a. zasady ogólnej ugodowego załatwiania spraw. Wobec tego - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - w niniejszej sprawie dopóki strony deklarowały wolę prowadzenia rozmów w celu zawarcia ugody administracyjnej, nie było podstaw do prowadzenia czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Wobec tego brak jest możliwości uznania, że w okresie od września 2013 r. organ pozostawał bezczynny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy ocenie stopnia bezczynności organu Sąd błędnie uznał, iż bezczynność organu miała miejsce w fazie cywilnoprawnej. Wskazano, że dopiero w dniu 24 lipca 2017 r. Spółka zajęła stanowisko, iż wobec braku możliwości zawarcia ugody w trybie art. 114 k.p.a., Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany jest wydać decyzje administracyjne w każdej ze spraw. Ponadto wskazano, że gdyby Sąd bardziej szczegółowo rozważył stan faktyczny sprawy, to z pewnością doszedłby do wniosku, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że doszło do bezczynności organu, to wysokość grzywny w kwocie 2.000 zł, sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł, kosztów postępowania w kwocie 597 zł (co daje łącznie kwotę 3 597 zł), są znacząco wygórowane i nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Wskazano, że w podobnych stanach faktycznych Sąd w ogóle nie uznawał, że bezczynność miała charakter rażący, nie była wymierzona grzywna, ani zobowiązanie do zapłaty sumy pieniężnej (np. w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Wa 367/16). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd powinien stosować jednolite kryteria oceny w podobnych stanach faktycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik (...) Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy do dnia dzisiejszego, nie rozpatrzył wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. złożonego na podstawie art. 98 u.g.n. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, czym rażąco uchybił wszystkim terminom załatwienia sprawy wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i terminowi wskazanemu w postanowieniu Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) października 2014 r. Podano, że Prezydent m. st. Warszawy ani razu w czasie wskazanego powyżej postępowania administracyjnego, czyli przez prawie 13 lat, nie poinformował o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że jedynymi czynnościami podjętymi przez Prezydenta przez okres prawie 13 lat, było sporządzenie operatu szacunkowego oraz podjęcie rokowań zakończonych wynikiem negatywnym już 27 marca 2013 r. Żadnych innych czynności Prezydent nie podejmował.

Wskazano, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 367/16 dotyczy całkowicie innego stanu faktycznego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., chociaż niektóre z nich powiązano z przepisami materialnoprawnymi.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie uzasadnia wadliwym przyjęciem, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności (kilkunastoletniego prowadzenia postępowania) i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy (...) sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie a Miastem stołecznym Warszawa do września 2013 r. trwały rokowania mające charakter cywilnoprawny tj. niepodlegający ocenie w zakresie bezczynności organu.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy przyznać rację stronie skarżącej, że okresu trwania rokowań nie wlicza się do stanu bezczynności organu, gdyż dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła ze skargą na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, przejętą pod drogę publiczną na mocy ostatecznej decyzji podziałowej. Podstawę prawną tego żądania stanowił art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje zatem dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Nie budzi też wątpliwości, że rokowania mają cywilnoprawny charakter i dopiero po ich zakończeniu następuje procedowanie w trybie administracyjnym. Kluczowym zatem momentem od którego uzależnione jest procedowanie w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jest moment zakończenia rokowań w trybie cywilnoprawnym. Wówczas następuje procedowanie w trybie administracyjnym i od tego momentu powinna być dokonywana ocena dotycząca ewentualnej bezczynności organu, polegającej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmując, że skoro nie doszło do uzgodnienia między stronami i rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, to organ powinien przystąpić do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania, choć równocześnie dokonał oceny bezczynności od dnia złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, skoro przyjął, że "bezczynność organu była wieloletnia". Z akt sprawy wynika, że od złożenia wniosku w dniu 29 grudnia 2005 r. do czasu powołania Komisji Negocjacyjnej na mocy zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr (...) z dnia (...) lipca 2010 r. został sporządzony operat szacunkowy. Natomiast po powołaniu Komisji Negocjacyjnej odbyło się 12 spotkań z przedstawicielami Spółki, zaś w dniu 27 marca 2013 r. został sporządzony ostatni protokół z rokowań, którego Spółka nie podpisała, przy czym w piśmie z dnia 10 września 2013 r. Spółka poinformowała organ, że negocjacje zakończyły się definitywnie, zaś w piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji. Gdyby nawet przyjąć, że dopiero z momentem zakończenia negocjacji, co miało miejsce 27 marca 2013 r. postępowanie toczyło się w trybie przepisów k.p.a. i od tego czasu dokonywać oceny bezczynności organu, to z pewnością naruszone zostały terminy do wydania rozstrzygnięcia, jak również rażąco naruszono zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z treści art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność, że sprawa ma charakter skomplikowany, jak również, że prowadzono rozmowy ugodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 i 114 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu występujących w sprawie okoliczności - toczących się między organem administracji i Spółką rozmów ugodowych.

W odniesieniu do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii podejmowanych prób zawarcia ugody pomiędzy stronami wskazać należy, że art. 114 k.p.a. stanowi, iż w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Z inicjatywą zawarcia ugody obowiązany jest wystąpić organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Stanowi o tym art. 13 § 2 k.p.a. Organ natomiast uwzględni wniosek stron w tym przedmiocie, jeśli spełnione są przesłanki wymienione w powołanym art. 114 k.p.a. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że ugoda może być zawarta pomiędzy stronami, a zatem nie jest dopuszczalne zawarcie ugody w sprawie, w której występuje tylko jedna strona. W takich sprawach strona nie może zawrzeć ugody z organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Ugoda może być więc zawarta, jeśli w sprawie występują strony o spornych interesach, o czym mowa w art. 13 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków, co stanowi sens ugody, jest bowiem możliwe wówczas, gdy interesy stron postępowania są wzajemnie sprzeczne (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 2239/15, publ.www.nsa.gov.pl).

W doktrynie ugodę definiuje się jako zawarte przed organem administracyjnym porozumienie stron, regulujące ich wzajemne prawa i obowiązki w indywidualnej sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne - zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 126). Należy mieć na uwadze, że ugoda stanowi przejaw zasady dyspozytywności (autonomii woli stron), jak również zasady oficjalności. To sprawia, że "ugoda administracyjna nie jest dosłownie «działaniem dwustronnym», rozumianym jako działanie wspólne organu administracji i podmiotu zewnętrznego, ale działaniem podejmowanym przez dwa podmioty zewnętrzne wobec administracji publicznej" (Z. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 362). Przyjmuje się, że prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził, co przesądza o jej zakwalifikowaniu do prawnych form działania administracji (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne 2011, s. 287, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2018 wym. autorów do art. 114 k.p.a., Legalis).

Należy podkreślić, że prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie zwalnia organu od przestrzegania terminów załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, bowiem z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa zasadności stanowiska Sądu I instancji o bezczynności organu w sprawie.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała rażący charakter.

Wskazać należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia bezczynności o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Z opisaną wyżej bezczynnością mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Do dnia wydania wyroku Sądu I instancji organ nie rozpoznał bowiem sprawy, tj. nie rozpoznał wniosku (...) Sp. z o.o. o ustalenie odszkodowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek Spółki został złożony w roku 2005, zaś rokowania prowadzone w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania zakończono w roku 2013. Natomiast wyrok Sądu I instancji zapadł w dniu 5 kwietnia 2018 r., czyli od daty zakończenia rokowań przez pięć lat nie wydano w sprawie decyzji. Zwłoka jest zatem znaczna, co stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym należy, że w tak długim czasie w zasadzie jedyną faktyczną i konkretną czynnością podjętą w sprawie przez Prezydenta było sporządzenie operatu szacunkowego. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają bowiem, aby organ przez cały ten wykazywał jakąkolwiek inną aktywność, aby np. ustalał stan faktyczny sprawy, gromadził materiał dowodowy, poszukiwał dokumentów odnośnie przedmiotowej nieruchomości, czy też występował do odpowiednich organów o przekazanie stosownej dokumentacji, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Tym samym nie można zgodzić się z postawioną przez organ tezą - dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 149 § 1a w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a, że organ podejmował liczne i celowe czynności w sprawie zmierzające do zakończenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można także pominąć okoliczności, że Wojewoda Mazowiecki jako organ nadrzędny wyznaczył Prezydentowi m. st. Warszawy termin do wydania stosownego rozstrzygnięcia, którego jednak organ nie dotrzymał. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że pomimo upływu wszystkich terminów do załatwienia sprawy, zarówno ustawowych, jak i wyznaczonego przez Wojewodę Mazowieckiego organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Podkreślić także należy, że w czasie tak długo trwającego okresu bezczynności, organ nie poinformował Spółki o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i nie podał przyczyny zwłoki w jej rozpatrzeniu.

Wobec powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 p.p.s.a., zatem ustalenie że sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie, a jej okoliczności nie uzasadniają czasu trwania postępowania, obligowało Sąd I instancji do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd I instancji był także zobowiązany do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena dokonana w tym zakresie jest pochodną czasu trwania postępowania i powodów uzasadniających ten okres. Oba czynniki uzasadniają stanowisko Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych argumentów przeciwko takiej ocenie. W rozpoznawanej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, uznać należy, że takie postępowanie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zauważyć bowiem należy, że Prezydent przez cały czas nie załatwił sprawy. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy pozostawał rażąco bezczynny. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 k.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przyznaje sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przyznał Spółce sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności i ocenę taką należy podzielić. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Natomiast w przypadku skorzystania przez sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nieprawidłowo orzekł o zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty 1.000 zł. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można także przyjąć, aby była to kwota nieadekwatna do jej stanu faktycznego. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności działania organu administracji, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy orzekł także o wysokości wymierzonej grzywny. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalił czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenił, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, czy zasadne było wymierzenie organowi grzywny, wskazując także cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował normę wynikającą z art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą miał on w takiej sytuacji kompetencję do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro fakt bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku nie został skutecznie podważony, podobnie - jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to zarzut dotyczący błędnego ustalenia podstaw do wymierzenia grzywny jest niezasadny.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności i zasadnie orzekł, jak w sentencji wyroku. Tym samym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę jednorodność spraw wniesionych przez Spółkę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.