Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1557300

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2013 r.
I OSK 3046/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski.

Sędziowie NSA: Joanna Banasiewicz, Elżbieta Kremer (sprawozdawca).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2012 r. II SA/Gl 322/12 w sprawie ze skargi D.M. na czynność Starosty L. z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne

postanawia:

1.

zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo;

2.

na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) następuje w drodze decyzji administracyjnej, czy poprzez stwierdzenie obowiązku uiszczenia tej opłaty w drodze czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270)";

3.

rozprawę odroczyć.

Uzasadnienie faktyczne

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznania skargi kasacyjnej Starosty L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 września 2013 r. II SA/Gl 322/12, wydanego w sprawie ze skargi D.M. na czynność Starosty L. z dnia (...) listopada 2011 r., nr (...) w przedmiocie obciążenia opłatami za czynności geodezyjne, w którym sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Starosty L. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu (...) czerwca 2010 r. została zawarta umowa pomiędzy Powiatem L. a D.M., której przedmiotem było wykonanie pracy polegającej na założeniu ewidencji budynków i lokali wraz z modernizacją ewidencji gruntów w zakresie użytków gruntowych oraz utworzenie mapy ewidencji gruntów i budynków w określonych obrębach.

Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wydał D.M. materiały niezbędne do wykonania prac objętych umową, a po ich wykonaniu opracowanie geodezyjne w dniu (...) czerwca 2011 r. przyjęte zostało do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Pismem z dnia (...) listopada 2011 r. pracownik Starostwa Powiatowego w L., powołując się na upoważnienie Starosty, poinformował D.M., że w związku z przyjęciem do zasobu dokumentacji wykonanej w ramach pracy objętej umową z dnia (...) czerwca 2010 r. wystawiona została faktura VAT za wydane materiały i informacje niezbędne do wykonania prac. Do pisma dołączona została faktura określająca należność.

Pismem z dnia (...) listopada 2011 r. D.M. wezwał Starostę L. do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności i odstąpienia od dochodzenia zapłaty należności ujętej w fakturze z dnia (...) listopada 2011 r. Wzywający zakwestionował zasadność naliczenia tej należności jako nieobjętej umową, stwierdził, że organ usiłuje obciążyć go opłatą za jednostki, które nie zostały objęte wnioskiem o przyjęcie do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na to wezwanie organ nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska odnośnie wysokości żądanej opłaty. Prace geodezyjne objęte umową to modernizacja wszystkich działek i budynków w obszarze opracowania, a fakt niewykonywania ustalenia i pomiaru bezpośredniego granic nie przesądza o tym, że wykonana praca nie jest modernizacją. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Głównego Geodety Kraju z dnia (...) stycznia 2009 r. opłata winna być ustalona jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac i powinna być uzależniona od liczby działek na obszarze opracowania bez możliwości jej miarkowania.

D.M. w dniu (...) stycznia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty L. z dnia (...) listopada 2011 r. stanowiącą żądanie zapłaty należności objętej fakturą VAT, domagając się stwierdzenia bezskuteczności czynności i zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia:

- art. 6 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku Głównego Geodety Kraju,

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego przedstawionego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa,

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania do organów państwa w sytuacji, gdy skarżący działając w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, po jego wykonaniu staje wobec żądania przez organ uiszczenia opłaty, która w oderwaniu od treści warunków technicznych zleconej roboty interpretuje przepisy o naliczaniu opłata za czynności geodezyjne,

- § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333) poprzez naliczenie opłat niezgodnie z jego treścią i tabelą III Lp 2 załącznika nr 1 oraz pkt 9.2 postanowień dodatkowych do załącznika nr 1,

- § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających baz danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) przez naliczenie opłaty niezgodnie z ilością jednostek zgłaszanych do zasobu geodezyjnego.

W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Starosta podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, nie podzielając zarzutu o bezzasadności naliczenia opłat w kwestionowanym przez skarżącego zakresie.

Skarżący w piśmie procesowym oraz na rozprawie przed sądem poparł skargę i argumentację w niej przedstawioną podnosząc, że załatwienie sprawy dotyczącej obciążenia go opłatą winno było nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach wydanych w sprawach I OW 172/11 i I OW 7/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł, że czynność ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd wskazał na art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) i wynikającą z niego odpłatność wskazanym w nim czynności. Sąd, wskazując na postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r. I OSK 533/10, I OSK 514/10 oraz z 5 października 2010 r. I OSK 1594/10, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie są należnościami za wykonaną usługę, lecz należnościami publicznoprawnymi przez to, że mają charakter przymusowy i bezzwrotny, pobierane są przez właściwy organ administracyjny, który jednostronnie ustala wysokość tych opłat, a na wypadek ich nieuiszczenia podlegają egzekucji administracyjnej. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne mają więc charakter daniny publicznej w związku z konkretnym działaniem organu administracyjnego. Sąd, mając na względzie, że przepisy prawa dla realizacji uprawnienia organu administracyjnego do ustalenia i pobrania opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne nie przewidują formy decyzji lub postanowienia uznawano, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), ustawodawca uregulował kwestię formy prawnej w jakiej następuje ustalenie wysokości opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Sąd przytoczył również treść art. 60 tej ustawy. Sąd stwierdził także, że dochodami (należnościami publicznoprawnymi), których obowiązek uiszczenia wynika z art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, są opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Opłaty za udostępnienie z właściwego ośrodka prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny danych, informacji i innych materiałów wymienionych w tym przepisie pobierane są w przez właściwego starostę (będącego organem administracji geodezyjnej i kartograficznej), i odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. W stosunku do dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw organami tymi są: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). Sąd wskazał, że ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie reguluje formy, w jakiej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) ustala i pobiera opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W tej sytuacji należy - w ocenie sądu - przyjąć, że z dniem 1 stycznia 2010 r., uwzględniając powołane przepisy ustawy o finansach publicznych, ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji. Taki pogląd, podzielony przez sąd orzekający w rozpatrywanej sprawie, wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 30 marca 2011 r. I OW 7/11 i z 1 lutego 2012 r. I OW 172/11. W ocenie sądu pisma oraz dołączonej do niego faktury VAT nie można potraktować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (ustalenia wysokości opłaty za udostępnione dane, informacje i materiały geodezyjne), jest zaś czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Starosta L. orzekając w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2010 r. winien był wydać decyzję ustalającą wysokość opłaty za udostępnione skarżącemu materiały geodezyjne oraz informacje i dane z bazy danych Ośrodka. Taka decyzja, po stwierdzeniu ostateczności, na wypadek nieuiszczenia opłaty jako tytuł egzekucyjny może stanowić podstawę do uruchomienia egzekucji administracyjnej.

Od tego wyroku Starosta L. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi do ponownego rozpoznania; przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na podstawie art. 3989 § 1 pkt 4 k.p.c. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333) oraz art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż z dniem 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w formie decyzji.

W uzasadnieniu wskazał na art. 41b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis stanowi, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu powiatu. Jednak przepis ten został dodany przez art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011 r. w związku z art. 90 tej ustawy, który stanowi, że z dniem 31 grudnia 2010 r. likwiduje się fundusze celowe, a środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych, stają się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też skarżący kasacyjnie organ ma wątpliwości, czy ewentualne decyzje dotyczące ustalania wysokości opłaty za udostępniane materiały, informacje i dane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej miałyby być wydawane po dniu 1 stycznia 2011 r., czy jak wskazuje skarżony wyrok po 1 stycznia 2010 r. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał na szereg problemów, które pojawiają się na tle obowiązującego stanu prawnego, mianowicie zgodnie z załącznikami do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat: pobranie opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu (załącznik 1 pkt 9.6), pobranie opłaty za udzielenie informacji następuje w dniu wydania dokumentów (załącznik 4 pkt 7), pobranie opłaty za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego następuje w dniu wydania wykonanych dokumentów (załącznik 5 pkt 10). Pojawia się zatem pytanie, gdyby ustalenie opłaty następowało w formie decyzji, to w jakiej dacie wydawane byłyby wszelkiego rodzaju materiały z państwowego zasobu geodezyjnego, oczekiwanie na ostateczną decyzję spowodowałoby wydłużenie terminu realizacji zlecenia, a także wymagałoby ponownej wizyty w urzędzie. Organ podniósł, że kryteria naliczania opłaty były jednoznacznie określone już na etapie postępowania przetargowego. Starosta, opierając się na postanowieniach zawartej ze skarżącym umowy, przyjmuje jako właściwą drogę postępowania cywilnego.

D.M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie doszło do naruszenia wyrokiem art. 40 ust. 3c ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne oraz naruszenia art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych, albowiem jak wynika z tej ustawy wprost opłaty za czynności geodezyjne powinny być nałożone w formie decyzji administracyjnej. Wniósł ponadto o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że już samo wejście w życie ustawy z 2009 r. o finansach publicznych wyraźnie rozstrzygnęło formę ustalenia opłaty geodezyjnej, a argumenty organu nie mają charakteru merytorycznego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z normą zawartą w art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Kwestią prawną, wymagającą wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie w jakiej formie prawnej ustala się opłaty o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. opłaty za udostępnianie danych i informacji, opracowań kartograficznych oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów.

Wątpliwości dotyczące formy prawnej w jakiej powinno ustalać się opłaty o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zostały szczególnie dostrzeżone po reformie finansów publicznych, która to reforma przeprowadzona została ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a która w zasadniczej części weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tej zaprezentowane zostały dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem ustalenie opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy stanowi czynność należącą do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 8 listopada 2012 r. I OSK 2534/12, I OSK 2535/12, I OSK 2536/12, I OSK 2545/12, I OSK 2546/12. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, niepodzielając poglądu że brak jest przedmiotu zaskarżenia i wskazał, że nałożenie opłaty geodezyjnej jest czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to kwalifikuje ją do kategorii czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienia te podjęte zostały w 2012 r. i dotyczyły stanów faktycznych z 2012 r., natomiast w uzasadnieniach Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Natomiast zgodnie z drugim stanowiskiem ustalenie opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko prezentowane jest w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. I OW 7/11, z dnia 1 lutego I OW 172/11, z dnia 26 września 2012 r. I OW 109/12. Postanowienia te podjęte zostały w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych jakie powstały pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi a wojewódzkimi inspektorami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w związku z ustaleniem organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji ustalającej opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne. W postanowieniach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał samorządowe kolegia odwoławcze jako organ właściwy, a w uzasadnieniach powołano się na przepisy art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl pierwszego z tych przepisów, tj. art. 60 pkt 7 środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten został dodany do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r., ale obowiązujący przed tą zmianą art. 40 ust. 3b również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 tej ustawy, który określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 organem odwoławczym od decyzji starosty są samorządowe kolegia odwoławcze, a nie organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że do dnia 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu czynność była uznawana za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednakże po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, uznać należy, że uregulowana w niej została kwestia formy ustalenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne (decyzja) oraz kwestia właściwości organów uprawnionych do wydania takiej decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji.

Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sformułowane w związku z rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych, do tego stanowiska odwołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 września 2013 r. I OSK 2104/13. Wskazując w uzasadnieniu analogiczną argumentację i podając, że do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, a więc z dniem 1 stycznia 2010 r., opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne ustalane są w formie decyzji.

Wskazane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentują dwa różne stanowiska co do formy prawnej w której powinny być ustalane opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy, zgodnie z pierwszym stanowiskiem ustalenie następuje w formie czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., według zaś drugiego stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze istniejącą rozbieżność w orzecznictwie, a także fakt, że zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mają bardzo szeroki zakres i obejmują wiele różnorodnych zagadnień, a nie tylko powoływane w niniejszych sprawach art. 60 pkt 7 i art. 61 ustawy, okoliczności te spowodowały, że powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, którego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie. Wątpliwości te powstały na styku następujących regulacji ustawowych tj. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241). Stąd też zasadne jest przedstawienie najistotniejszych rozwiązań ustawowych zawartych w wymienionych ustawach, a dotyczących przedmiotowego zagadnienia.

Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 40 określa podstawowe zasady dotyczące państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 40

1.

Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli.

2.

Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

2a.

Kopie baz danych z zasobów: centralnego, wojewódzkich i powiatowych są wzajemnie przekazywane między zasobami nieodpłatnie, dla celów bieżącej aktualizacji oraz ich udostępniania zgodnie z przepisami ustawy.

3.

Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym należy do:

1)

Głównego Geodety Kraju - w zakresie zasobu centralnego;

2)

marszałków województw - w zakresie zasobów wojewódzkich;

3)

starostów - w zakresie zasobów powiatowych.

3a.

Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Z kolei art. 40 ust. 3c ustawy stanowi, Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Przepis art. 40 ust. 3c został dodany przez art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489) z dniem 7 czerwca 2010 r., równocześnie został uchylony dotychczasowy przepis art. 40 ust. 3b ustawy, który stanowił, wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Można tym samym stwierdzić, że zarówno na podstawie aktualnego przepisu art. 40 ust. 3c jak i obowiązującego poprzednio art. 40 ust. 3b zasadą jest odpłatne udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.

Z obowiązującego art. 40 ust. 3c ustawy wynika, że zasada odpłatności ma zastosowanie zarówno w przypadku udostępniania danych i informacji zgromadzonych w bazach danych o których mowa w art. 4 ust. 1a, ust. 1b, ust. 1e ustawy, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, będącego częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zaś art. 2 pkt 10 ustawy definiuje państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przez który rozumie się zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. K. 30/12 orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 805, data ogłoszenia 11 lipca 2013 r.).

Powołane rozporządzenie z dnia 19 lutego 2004 r. określa wysokość opłat za:

1)

czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia,

2)

czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia,

3)

czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia,

4)

udzielanie informacji, które są określane w załączniku nr 4 do rozporządzenia,

5)

wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które są określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia.

Zasada odpłatności wynikająca z przepisu art. 40 ust. 3c ma zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, którzy w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak również w stosunku do innych podmiotów, którzy w ramach informacji chcąc uzyskać dla własnych potrzeb stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego o kartograficznego. Natomiast w załącznikach do rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. ustalone zostały wysokości opłat za poszczególne rodzaje opracowań oraz w każdym z załączników sformułowano określone postanowienia dodatkowe dotyczące ustalania opłat.

Z kolei na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2010 r. utworzony był Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", składający się z funduszy centralnego, wojewódzkich i powiatowych.

Środki finansowe uzyskiwane z wskazanego w art. 40 ust. 3c ustawy tytułu stanowiły, zgodnie z art. 41 ust. 2, ust. 3, ust. 3a ustawy i na zasadach w nich określonych przychody: funduszu centralnego, funduszy wojewódzkich i funduszy powiatowych.

Z dniem 31 grudnia 2010 r. na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zlikwidowane zostały fundusze celowe, w tym również wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, o których mowa w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 90 ust. 3 Środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych, o których mowa w ust. 1 stają się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji z dniem 1 stycznia 2011 r. zmieniony został art. 41 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i w miejsce dotychczasowego funduszu utworzony został Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zwany dalej "Funduszem", będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przychodami Funduszu są między innymi wpływy z opłat: za udostępnienie zbiorów danych oraz innych materiałów z zasobu centralnego oraz za czynności urzędowe związane z prowadzeniem tego zasobu (art. 41 ust. 2 pkt 1).

W porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym konstrukcja jurydyczna funduszy celowych uległa istotnym zmianom. Po pierwsze, ustawodawca wyeliminował funkcjonowanie samorządowych funduszy celowych. Po wtóre, państwowe fundusze celowe pozbawione zostały osobowości prawnej i możliwe jest ich funkcjonowanie wyłącznie w formie wyodrębnionego rachunku bankowego. Państwowym funduszem celowym, zgodnie z ustawową definicją, jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy jest wyłącznie podmiot utworzony w drodze ustawy. Oznacza to zakaz kreowania funduszy celowych na podstawie aktów wykonawczych lub uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ustawy szczególne, stanowiące podstawę funkcjonowania poszczególnych funduszy zwykle podkreślają, że dana jednostka organizacyjna jest funduszem celowym.

Równocześnie z dniem 1 stycznia 2011 r. dodany został art. 41b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepis ten stanowi w: ust. 1 wpływy ze sprzedaży map oraz innych materiałów i informacji z zasobów wojewódzkich, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów są dochodami własnymi budżetu samorządu województwa., zaś w ust. 2 wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych, a także z opłat za czynności związane z prowadzeniem tych zasobów i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu są dochodami własnymi budżetu powiatu.

Tym samym z dniem 1 stycznia 2011 r. prawo geodezyjne i kartograficzne dokonało podziału wpływów związanych z prowadzeniem oraz udostępnianiem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wpływy stanowiące przychody FGZGiK (w przypadku zasobu centralnego, którego gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy do Głównego Geodety Kraju) o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz na dochody własne budżetów samorządów województw (w przypadku zasobów wojewódzkich, których gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy do marszałków województw) i na dochody własne budżetów powiatów albo miast na prawach powiatu (w przypadku zasobów powiatowych, których gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie należy - odpowiednio - do starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu). O wpływach stanowiących dochody własne budżetów samorządów województw i dochody własne budżetów powiatów (miast na prawach powiatu) stanowi art. 41b ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe wpływy stały się źródłami dochodów własnych - odpowiednio - województw albo powiatów (miast na prawach powiatu), o których stanowią art. 5 i 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy źródłami dochodów własnych powiatu są między innymi: wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów; dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych; z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że źródłami dochodów własnych województwa są między innymi: dochody uzyskiwane przez wojewódzkie jednostki budżetowe oraz wpłaty od wojewódzkich zakładów budżetowych; inne dochody należne województwu na podstawie odrębnych przepisów. Do ustawy tej odwołuje się zaś art. 216 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego określa odrębna ustawa. Wskazane wyżej przepisy określają źródła dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym powołany art. 5 ust. 1 źródła dochodów własnych powiatów, ale przepisy te nie określają charakteru prawnego tych dochodów, jak również przepisów, które mają do nich zastosowanie. Z kolei ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w art. 2 § 1 stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do: 1) podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 8 ordynacji podatkowej (który obowiązuje od 1 stycznia 2003 r.) niepodatkowe należnościach budżetowe - to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Zarówno przepisy ordynacji podatkowej jak i obowiązującej poprzednio ustawy z 2005 r. o finansach publicznych nie zawierały katalogu świadczeń publicznoprawnych, które stanowiłyby niepodatkowe należności budżetu państwa albo budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Wyjaśnienie i egzemplifikację pojęcia niepodatkowych należności budżetowych zawiera natomiast art. 60 nowej ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przewiduje on, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1)

kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2)

należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3)

wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4)

wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5)

wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6)

należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

7)

dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8)

pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Wymienione w art. 60 osiem rodzajów należności budżetowych ma charakter przykładowy i katalog ten nie jest zamknięty. Jak podnosi się w literaturze powodem, dla którego w ustawie o finansach publicznych uregulowano zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym jest przede wszystkim ustalenie organów właściwych do wydawania decyzji w sprawach dotyczących tych należności, ponieważ obszar ten nie należy do organów podatkowych, o których mowa w ordynacji podatkowej. Stąd też w art. 61 ustawy o finansach publicznych ustawodawca określił organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Nadto zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zaś do egzekucji należności, o których mowa w art. 60, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 67 ustawy o finansach publicznych).

Jak wynika z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których prezentowane było stanowisko, że opłaty o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne winny być ustalane w formie decyzji administracyjnej, opłaty te kwalifikowane były jako dochody z art. 60 pkt 7, czyli dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. Należy zwrócić uwagę, że dochody o których mowa w art. 60 pkt 7 to dochody, które nie są pobierane przez jednostkę samorządu terytorialnego (takich dochodów dotyczy pkt 8), ale przez samorządową jednostkę budżetową. Stąd też dokonując kwalifikacji danego dochodu jako dochodu z pkt 7 należy zwrócić uwagę na to zagadnienie. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że opłaty z art. 40 ust. 3c ustawy geodezyjnej stanowią dochód o którym mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, poza postanowieniem w sprawie I OW 7/11, nie analizowano tego zagadnienia, przyjmując niejako a priori taką kwalifikację prawną. Przyjęcie natomiast, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego o których mowa w art. 60 pkt 7 sprawia, że w sprawie naliczenia opłat za te czynności należy stosować art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do ust. 1 pkt 2 tego art. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 4 art. 61 organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze. Istota zatem problemu prawnego sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki jest charakter opłat pobieranych na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w systemie prawnym finansów publicznych ukształtowanym po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r., a tym samym czy do opłat tych ma zastosowanie art. 60 w związku z art. 61 ustawy o finansach publicznych.

W takich okolicznościach mając na uwadze spełnienie niezbędnych przesłanek do skorzystania z procedury przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości jak również charakter i przyczyny powstania przedstawionych wątpliwości, zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było sformułowanie zagadnienia prawnego jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.