Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2979054

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 kwietnia 2020 r.
I OSK 3018/19
Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.).

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Maciej Busz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 71/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w T. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od Burmistrza Gminy T. na rzecz Stowarzyszenia (...) z siedzibą w T. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 71/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) z siedzibą w T. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 września 2018 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim wymierzył Burmistrzowi Gminy T. grzywnę w wysokości 200 zł, w punkcie czwartym zasądził od Burmistrza Gminy T. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 września 2018 r. Stowarzyszenie (...) z siedzibą w T. zwróciło się do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii potwierdzeń przelewów środków pieniężnych, tj. dotacji, wydatków z budżetu, wydatków sponsoringowych i innych na rzecz (...) z siedzibą w T. przez Gminę T. i jej jednostki organizacyjne w latach 2015-2018.

Burmistrz pismem z dnia 1 października 2018 r. poinformował, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni z uwagi na szeroki zakres wniosku oraz dużą ilość złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz że wnioskowania informacja zostanie przekazana w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.

Pismem z dnia 29 marca 2019 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy T. wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania oraz wskazując, że do dnia złożenia skargi informacja nie została udostępniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania lub ewentualnie o oddalenie skargi w związku z udostępnieniem skarżącemu wnioskowanej informacji przy piśmie z dnia 10 kwietnia 2019 r. (przy piśmie tym organ udostępnił kopie 11 potwierdzeń przelewów środków pieniężnych dokonanych przez Gminę na rzecz (..]). Organ poinformował, że powodem opóźnienia w udzieleniu informacji była duża ilość składanych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że zarzucany stan bezczynności ustał po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem, wobec czego postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy podlegało umorzeniu. Niemniej jednak nie zwalniało to Sądu z oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Uwzględniając stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że organ zobowiązał się do udostępnienia informacji publicznej najpóźniej do dnia 17 listopada 2018 r., a informację udostępnił w dniu 10 kwietnia 2019 r. Sąd stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Informacja publiczna została udzielona dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, ponad 6 miesięcy od daty wpływu wniosku. W tym czasie organ nie udzielił jakichkolwiek informacji o przyczynach nierozpoznania wniosku, a przedłużając termin jego rozpoznania poinformował jedynie w sposób ogólny o powodach opóźnienia nie wyjaśniając, jakie względy zadecydowały o uznaniu wniosku za szeroki zakresowo, skoro ostatecznie udzielona informacja obejmowała 11 potwierdzeń przelewów. Wymierzając grzywnę w kwocie 200 zł Sąd miał na uwadze, że informacja została udzielona niezwłocznie po otrzymaniu przez organ skargi, a ponadto organ wyjaśnił, że powodem opóźnienia była duża ilość składanych wniosków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Gminy T. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktów II-IV, wnosząc o jego uchylenie w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy na skutek błędnego uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy nie było to uzasadnione okolicznościami sprawy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał bezczynność za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na orzecznictwo, w skardze kasacyjnej organ stwierdził, że sam czas pozostawania w bezczynności nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Podniesiono, że organ nie lekceważył wniosku skarżącego ani nie wykazywał braku woli rozpoznania wniosku. Z uwagi na dużą ilość wniosków o dostęp do informacji publicznej rozpoznanie tego wniosku umknęło pracownikowi, jednakże niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ udostępnił skarżącemu żądane informacje. Okoliczności te przemawiają za uznaniem, że bezczynność nie mogła mieć charakteru rażącego naruszenia prawa, a więc niezasadne było również obciążanie organu grzywną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania i zrzekło się rozprawy. W uzasadnieniu przytoczono szereg okoliczności faktycznych na poparcie stanowiska, że organ systematycznie i stale oraz umyślnie ignoruje wnioski Stowarzyszenia. Powołano także orzecznictwo wskazujące, że podstawą do uznania bezczynności za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa jest zwłoka znaczna i oczywista oraz niczym nie uzasadniona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 że zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie - w obu postawionych zarzutach - przepisy postępowania sądowoadministracyjnego połączył z przepisem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) - dalej u.d.i.p., w pierwszej kolejności zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 13 u.d.i.p., a następnie naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. także w związku z art. 13 u.d.i.p.

W związku z tym w pierwszej kolejności analizie należało poddać zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p.

W odniesieniu do tego zarzutu należy przypomnieć, że zarzuty przytaczane w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w przeciwieństwie do Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz wyłącznie weryfikuje zasadność zarzutów poniesionych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że granice skargi kasacyjnej, wyznaczanie przez stronę, powinny być sformułowane w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżący kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia, jest konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Właśnie ze względu na tę regulację Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna a wadliwości zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p. został sformułowany wadliwie w sposób nie pozwalający na ocenę jego zasadności.

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Przepis art. 13 u.d.i.p. jest złożony z dwóch jednostek redakcyjnych. Według art. 13 § u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Z kolei zgodnie z art. 13 § 2 u.d.i.p. "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu nie został również rozwinięty, ani sprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w sposób pozwalający odczytać intencje skarżącego kasacyjnie. Formułując bowiem i uzasadniając zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że do niewłaściwego zastosowania tych przepisów doszło na skutek błędnego - w okolicznościach faktycznych sprawy - stwierdzenia bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny. Tak ujęty zarzut nie pozwala zidentyfikować intencji skarżącego kasacyjnie w zakresie naruszenia art. 13 u.d.i.p., tj. ustalić czy w jego ocenie doszło do naruszenia normy zawartej w ustępie 1, czy normy zawartej w ustępie 2, czy norm zawartych w obydwu ustępach art. 13 u.d.i.p. Wadliwość ta czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 13 u.d.i.p.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. należy z kolei zwrócić uwagę, że w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu postępowania w sytuacji, w której - w ocenie skarżącego kasacyjnie - nie było podstaw do uznania, że bezczynność mogła mieć miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tak sformułowany zarzut zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości zakwalifikowania przez Sąd stanu faktycznego jako mieszczącego się w zakresie ustawowej przesłanki bezczynności "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Skarżący kasacyjnie nie ocenia niespornego w sprawie stanu faktycznego jako uzasadniającego kwalifikację jego bezczynności jako "mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa", a zatem w istocie kwestionuje przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie tej przesłanki określonej w art. 149 § 1a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu błędnej wykładni powyższego przepisu, co oznacza, że wykładnia zaprezentowana przez Sąd i instancji stanowi dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wykładnia nie zakwestionowana skutecznie w skardze kasacyjnej, punkt odniesienia w procesie kontroli instancyjnej. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w świetle rozumienia powyższej przesłanki przyjętej przez Sąd I instancji, według którego na kwalifikację bezczynności jako mającą miejsce z naruszeniem prawa składają się nie tylko okoliczności związane ze znacznym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy, lecz i sposób zachowania organu udzielającego informacji dopiero po wniesieniu skargi do sądu, brak przed tym terminem informacji o przyczynach nierozpoznania wniosku, a także brak wyjaśnienia przy przedłużeniu terminu do jego rozpoznania, jakie względy zadecydowały o uznaniu wniosku za szeroki zakresowo, kwalifikacja niespornych okoliczności sprawy dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

W świetle powyższych okoliczności zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Przepis ten zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia w kwestii charakteru stwierdzonej bezczynności i takie rozstrzygnięcie Sąd zawarł w zaskarżonym wyroku, a skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie sposobu jego zastosowania.

Skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w wymierzenia grzywny "w sytuacji, gdy nie było to uzasadnione okolicznościami sprawy". W odniesieniu do tego zarzutu należy mieć na uwadze, że zgodnie z powyższym przepisem "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6", co oznacza, że podstawą wymierzenia grzywny jest uprzednie stwierdzenie bezczynności organu ("przypadek, o którym mowa w § 1"). Skoro skargą kasacyjną w niniejszej sprawie objęto wyłącznie rozstrzygnięcie zawarte w punktach II, III i IV wyroku, a więc nie zakwestionowano stwierdzenia przez Sąd stanu bezczynności, a zarzut błędnej kwalifikacji tej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa okazał się nieskuteczny, to stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że wymierzenie grzywny "nie było to uzasadnione okolicznościami sprawy" nie znajduje podstaw w realiach tej sprawy i jest jako takie niezasadne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.