I OSK 3002/14 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1591022

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. I OSK 3002/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 444/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. G. na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z 29 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 444/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. G. na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej (CKE) w Warszawie.

W ocenie skarżącego, odwołanie go ze stanowiska Dyrektora CKE w trakcie prowadzonej kontroli, przed umożliwieniem mu oficjalnego zapoznania się z projektem wystąpienia pokontrolnego i zawartymi tam wnioskami, stanowiło naruszenie prawa oraz zasad dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

W ocenie organu, będąca przedmiotem skargi kontrola przeprowadzona na podstawie ustawy z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) nie odpowiada pojęciu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a zatem nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, ww. kontrola była jedynie czynnością faktyczną organu, nie rodzi ona żadnych obowiązków i nie przyznaje kontrolowanemu podmiotowi, ani skarżącemu uprawnień w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że skarżący nie występuje w imieniu podmiotu kontrolowanego - CKE albowiem z dniem (...) grudnia 2013 r. został odwołany ze stanowiska dyrektora CKE, tracąc tym samym prawo reprezentowania tej jednostki.

Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie, kontrola przeprowadzona w trybie ustawy o kontroli w administracji rządowej nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu (CKE), czy osobiście skarżącego, ani w sposób bezpośredni, ani pośredni. Czynności podejmowane w ramach kontroli służą ustaleniu stanu faktycznego w kwestiach objętych jej zakresem. Postępowanie kontrolne, prowadzone na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej, nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do niego w zakresie spraw enumeratywnie określonych w art. 13 ustawy o kontroli w administracji rządowej. W świetle tego przepisu, odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje wyłącznie sprawy doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli w administracji rządowej. Organ zaznaczył jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie wynik kontroli ogranicza się do ustaleń faktycznych i wytknięcia stwierdzonych nieprawidłowości, brak w nim elementów, które nadawałyby skarżącemu bezpośrednie i konkretne uprawnienia lub nakładałyby na niego bezpośrednie i konkretne obowiązki.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący, wskazując na art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., przedmiotem skargi uczynił kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, w okresie od 11 września 2013 r. do 15 listopada 2013 r. w CKE w Warszawie. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zakres ww. kontroli dotyczył: wypłacania pracownikom CKE zaliczek; wybranych zagadnień dotyczących zatrudnienia w CKE pracowników do realizacji projektów POKL; dopłat do wypoczynku dla dzieci pracowników CKE oraz zasad udzielania pożyczek na cele mieszkaniowe; postępowań o udzielenie zamówień publicznych na świadczenie usług prawniczych; a także udzielania przez dyrektora CKE upoważnień. Z treści art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej, wynika, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze.

Kontrola będąca przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie nie spełnia kryteriów wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a czynności podejmowane w ramach kontroli służą ustaleniu stanu faktycznego w kwestiach objętych jej zakresem. Czynności te, łącznie z ich wynikiem w postaci wystąpienia pokontrolnego, nie kształtują uprawnień lub obowiązków podmiotu kontrolowanego, a do jej przeprowadzenia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu w zakresie nieuregulowanym w ustawie o kontroli w administracji rządowej (art. 13 ustawy o kontroli w administracji rządowej). Również wynik kontroli w postaci wystąpienia pokontrolnego z 10 lutego 2014 r. (które zawierało elementy określone w art. 36 ust. 2 oraz art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej, jak również termin złożenia informacji o sposobie wykonania zaleceń, podjętych działaniach lub przyczynach ich niepodjęcia lub o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości), nie zawierał elementów, które nadawałyby skarżącemu bezpośrednie i konkretne uprawnienia lub nakładałyby na niego bezpośrednie i konkretne obowiązki.

W związku z powyższym, skarga wniesiona na kontrolę przeprowadzoną przez Ministra Edukacji Narodowej w CKE w Warszawie, niemieszcząca się w podanym wyżej zakresie określonym przez art. 3 p.p.s.a., podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W skardze kasacyjnej, A. G. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarga dotyczy czynności kontrolnych prowadzonych przez organ na podstawie ustawy o kontroli w administracji rządowej, które nie kształtują uprawnień i obowiązków skarżącego, i tym samym nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało naruszeniem konstytucyjnych zasad "demokratycznego państwa prawa", realizującej go zasady "prawa do sądu" oraz zamknięciem drogi sądowej.

Z uwagi na podniesiony zarzut, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący został odwołany ze stanowiska Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie przez Ministra Edukacji Narodowej z uwagi na potwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości dotyczące braku dostatecznego nadzoru nad gospodarką finansową i procesem zarządzania kadrami w tej instytucji. Odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora CKE w trakcie prowadzonej kontroli, przed umożliwieniem mu oficjalnego zapoznania się z projektem wystąpienia pokontrolnego i zawartymi tam wnioskami, związane było również z brakiem możliwości skorzystania z przysługujących mu - jako kierownikowi - uprawnień, to jest zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego oraz złożenia ewentualnego odwołania do kierownika (ministra) jednostki kontrolującej.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że każde zamknięcie jednostce drogi sądowej oraz odebranie jej możliwości obrony jej praw i wolności będzie stanowić naruszenie postanowień Konstytucji. W tym zakresie nie występuje żadne ograniczenie przedmiotowe i nie ma znaczenia, normy jakiej gałęzi prawa regulują dany stan faktyczny oraz czy prawo podmiotowe ma podstawę w ustawowych normach prawnych. Tak szerokie rozumienie prawa do sądu należy więc również przyznać jednostkom, które poszukują ochrony prawnej przed sądami administracyjnymi w drodze kontroli legalności działalności administracji publicznej. Wyrok Sądu I instancji również powinien bazować na konstytucyjnych zasadach oraz zadaniach przypisanych sądom administracyjnym.

Trzeba mieć również na uwadze przepis art. 5 p.p.s.a., który zawiera wyliczenie spraw, w których jest wyłączona kognicja sądów administracyjnych. W związku z powyższym, sprawy z zakresu administracji publicznej niewymienione w art. 5 podlegają kognicji sądowoadministracyjnej. Gdyby było inaczej, ustawodawca powinien zamieścić kolejne kategorie spraw w tym przepisie.

Ustawodawca uczynił przedmiotem sądowej kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne wydawane przez jej organy inne akty (niebędące decyzjami lub postanowieniami) i podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków osób (jednostek) wynikających z przepisów prawa. Skarżący powołał wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05 wskazując, że w kategorii "czynności" mieszczą się protokoły, z których wynika nałożenia na stronę określonych obowiązków.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ustalenia zawarte w dokumencie urzędowym dotyczą jednostki w zakresie związanych z nią "zaszłości faktycznych oraz prawnych", stwierdzonych w ramach postępowań kontrolnych. Ustalenia te stanowią potencjalną podstawę odpowiedzialności karnej, dyscyplinarnej, zawodowej, służbowej i organizacyjnej. Takie ustalenia stanowią więc o tym, że dokument ten "dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa".

W niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności dokonywanych w związku z kontrolą prowadzoną przez organ administracji w znaczeniu ustrojowym, a ustalenia oraz czynności podejmowane przez organ w toku kontroli dotyczyły praw jednostki, to jest skarżącego i stanowiły podstawę wyciągnięcia wobec jego osoby konsekwencji dyscyplinarnych i służbowych w kontekście ustaleń dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Bezprawność działań organu godziła w prawa zagwarantowane skarżącemu nie tylko przez ustawy szczególne, ale również ustawę zasadniczą, ponieważ organ poprzez swoje działanie pozbawił skarżącego możliwości, jakie gwarantowały mu przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej. Argumentacja Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że czynności dokonywane przez organy na podstawie ustaw szczególnych nie mogą podlegać kontroli pod względem legalności. Takie rozumowanie prowadzi do usankcjonowania wszelkich działań niezgodnych z prawem.

Na koniec wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że jego intencją nie jest restytucja stanu sprzed jego odwołania ze stanowiska, a jedynie dokonanie ustaleń co do legalności działań organu, który w jego ocenie przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów prawa, przejawiających się w przeprowadzeniu wadliwego postępowania kontrolnego, co w bezpośredni sposób godziło w sferę uprawnień przysługujących skarżącemu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, w całej skardze kasacyjnej nie przytoczono należycie podstaw kasacyjnych, w oparciu o które mogła być przeprowadzona kontrola legalności orzeczenia Sądu I instancji (art. 176 p.p.s.a.). Powołany przez skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, przepis art. 3 p.p.s.a. zawiera trzy paragrafy, a paragraf drugi - dodatkowo osiem punktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ponieważ jest związany wyznaczonymi przez nią granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Jednakże, nawet przyjęcie, że skarżący wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na "czynności" i powołując się na przysługujące mu "uprawnienia" w istocie zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Podniesione zarzuty nie zostały należycie uzasadnione. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, dlaczego w ocenie skarżącego Sąd I instancji naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., II GSK 202/05 nie przesądza o dopuszczalności jego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez stronę wyroku wyraźnie wskazał, że wynik kontroli powinien być nakierowany na wywołanie konkretnych skutków prawnych. Sąd wyjaśnił również, że sytuacji, w której wynik kontroli nie nakładał na stronę skarżącą żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa, to nie można uznać, że dotyczył jej obowiązku, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Czynności opisane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W niniejszej sprawie przede wszystkim nie zostały spełnione warunki określone w punktach 2, 3 i 4.

Skarżący zaznacza, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności dokonywanych przez Ministra Edukacji Narodowej związku z kontrolą przeprowadzoną w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie. Podkreśla, że jego intencją nie jest restytucja stanu sprzed jego odwołania ze stanowiska, a jedynie dokonanie ustaleń co do legalności działań organu, który w jego ocenie przeprowadził wadliwe postępowanie kontrolne. Odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora CKE w trakcie prowadzonej kontroli, przed umożliwieniem mu oficjalnego zapoznania się z projektem wystąpienia pokontrolnego i zawartymi tam wnioskami, związane było z brakiem możliwości skorzystania z przysługujących mu - jako kierownikowi - uprawnień, to jest zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego oraz złożenia ewentualnego odwołania do kierownika (ministra) jednostki kontrolującej. Pomimo tych zastrzeżeń, skarżący stwierdza również, że organ poprzez swoje działanie, pozbawił go "możliwości, jakie gwarantowały mu przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej", a dokonane ustalenia oraz czynności podejmowane przez organ w toku kontroli dotyczyły jego praw oraz stanowiły podstawę wyciągnięcia wobec jego osoby konsekwencji dyscyplinarnych i służbowych w kontekście ustaleń dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Odnosząc się do tej argumentacji należy podkreślić, że kontrola działalności administracji rządowej, organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej i innych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej - regulowana ustawą z 15 lipca 2011 r. - nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej z zakresu administracji publicznej podmiotu pozostającego poza administracją publiczną (niepowiązanego organizacyjnie).

Zamiast tego, przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej mają na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości. Kierownik jednostki kontrolowanej posiada pewne uprawnienia w związku z kontrolą, ale wyraźnie ograniczone jest zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma możliwości wnoszenia środków odwoławczych (art. 48 cyt. ustawy), a co najwyżej możliwe jest złożenie umotywowanego zastrzeżenia do projektu wystąpienia pokontrolnego. Później, kierownik jednostki kontrolowanej, w wyznaczonym terminie, informuje kierownika jednostki kontrolującej o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystaniu wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ustawa o kontroli w administracji rządowej przyznaje też ograniczone uprawnienia byłemu kierownikowi jednostki kontrolowanej (por. art. 39). Uprawnienia kierownika i byłego kierownika należy jednak odczytywać w związku z przeprowadzaną kontrolą i możliwością występowania w imieniu kontrolowanego podmiotu, a nie przez pryzmat żądania jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe przesądza również, że opisywana kontrola nie ma charakteru publicznoprawnego, ale dotyczy wewnętrznej sfery funkcjonowania administracji publicznej. Z tego względu, wystąpienie pokontrolne w razie potrzeby uzupełnia się o ocenę wskazującą na niezasadność zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji przez osobę odpowiedzialną za stwierdzone nieprawidłowości (art. 46 ust. 3 pkt 2), co ma znaczenie z punktu widzenia uprawnień przyznanych kierownikowi jednostki nadrzędnej lub sprawującej nadzór nad jednostką kontrolowaną. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 9d ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), nadzór nad działalnością Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i okręgowych komisji egzaminacyjnych (które są państwowymi jednostkami budżetowymi finansowanymi z budżetu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, por. ust. 2 cyt. przepisu) sprawuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania. Stosownie do treści art. 9d ust. 2a tej ustawy, dyrektorzy CKE są odwoływani przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.

Tymczasem, z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie uprawnienia wynikające z przepisów prawa i związane z indywidualną sprawą skarżącego, świadczą o dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie. Skarżący nie może już występować w imieniu podmiotu kontrolowanego, a więc powoływane przez niego argumenty nie powinny sprowadzać się do wykazywania nieprawidłowości zaistniałych w toku postępowania kontrolnego. Samo ogólne powołanie się na ograniczanie uprawnień skarżącego nie pozwala jednak na uznanie zasadności wniesionej przez niego skargi kasacyjnej. Przedmiot sprawy, to jest kontrola jednostki należącej do administracji rządowej, jednoznacznie przesądza, że nie mamy do czynienia z załatwieniem indywidualnej sprawy administracyjnej o publicznoprawnym charakterze. Ponadto, rozstrzyganie o prawach i obowiązkach skarżącego w związku z odwołaniem go z zajmowanego stanowiska również nie następuje na gruncie prawa administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.