Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529043

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2013 r.
I OSK 2988/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak (spr.), del. WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 420/12 w sprawie ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku decyzją z (...) marca 1970 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. (...), wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr (...), oznaczonej jako parcela nr (...) o pow. 5118 m2, z całej nieruchomości o pow. 16,1255 ha, stanowiącej współwłasność M. V., B. i R. V., a decyzją z dnia (...) września 1970 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną ww. decyzją z dnia (...) marca 1970 r. nieruchomość, w części dotyczącej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. (...) o pow. 3581 m2. Pismem z dnia (...) grudnia 2004 r. A. V. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m.in., ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) marca 1970 r. ze względu na rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem opinie szacunkowe wywłaszczanych nieruchomości były sporządzane przez biegłych powoływanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Opinie te nie były przedkładane właścicielom wywłaszczanych nieruchomości zarówno przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jak i w jego trakcie, a ponadto biegły nie brał udziału w rozprawie administracyjnej. Pismem z dnia 29 lipca 2005 r. A. V. rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) września 1970 r. o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Pismem z dnia 10 października 2005 r. A. V. ograniczył wniosek poprzez wskazanie, iż żąda stwierdzenia nieważności jedynie decyzji odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) września 1970 r. Decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. Minister Budownictwa umorzył postępowanie prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) marca 1970 r. Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) września 1970 r. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. A. V. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2011 r. nr (...), wskazując w uzasadnieniu, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne jak i organy administracyjne nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości organów w przedmiotowej sprawie; domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2011 r. w zakresie zaskarżenia i orzeczenie w tym zakresie zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku A. V. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) września 1970 r. nr (...) o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni 3581 m2, położonej w Gdyni przy ul. (...), wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr (...), stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) marca 1970 r. nr (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że jak wskazał w decyzji z dnia (...) maja 2011 r., właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia - niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. II SA 1484/03, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie.

W sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości; odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wskazał Minister Infrastruktury w decyzji z dnia (...) maja 2011 r., przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku jako organ pierwszej instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu drugiej instancji - Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności tego orzeczenia należy, zdaniem organu, najpierw poszukać organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, ponieważ o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1997/04, LEX nr 164765).

Zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, a ponadto zgodnie z art. 129 tej ustawy, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Minister Infrastruktury wskazał, że w obecnym systemie prawnym organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) września 1970 r. jest Wojewoda Pomorski. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym stanowiskiem, organ skoro wszczął postępowanie to powinien je procesowo zakończyć, na przykład stosując art. 105 § 1 k.p.a., a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. II OSK 128/08, Lex nr 515196, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 35/2010, Lex nr 2265571). Skoro więc, zdaniem organu, organem właściwym w sprawie jest Wojewoda Pomorski, to postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury jest bezprzedmiotowe i należało umorzyć, natomiast wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) września 1970 r. zostanie przekazany, według właściwości, do Wojewody Pomorskiego odrębnym pismem.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. V., zarzucając rozstrzygnięciu wydanie go z naruszeniem art. 19, 65 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 420/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję Ministra Infrastruktury z (...) maja 2011 r. nr (...). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) września 1970 r. o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości o powierzchni 3581 m2, położonej w Gdyni przy ul. (...), opisanej w księdze wieczystej, stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V., wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno - Administracyjny z dnia (...) marca 1970 r., i toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister Infrastruktury uznał, że jeżeli organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, który wydał decyzję ostateczną, poddaną jego ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach, stosownie do art. 17 k.p.a. Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta zgodnie z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, zgodnie z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Infrastruktury uznał, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) września 1970 r. powinien być wojewoda, co oznacza konieczność umorzenia toczącego się przed nim postępowania.

Odnosząc się do powyższej koncepcji organu, polegającej na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, wskazać należy, że istotnie znajduje ona potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (m.in. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 k.p.a., LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03).

Zdaniem Sądu nie jest to jednak słuszna koncepcja w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w zwykłym trybie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293) stwierdził, iż "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.

Podkreślenia wymaga, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów w zakresie wywłaszczenia i nadal w powinna być stosowana (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: I SA/Wa 809/11, I SA/Wa 935/11, I SA/Wa 870/11 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreślił, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu - organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Mając na uwadze art. 157 § 1 zd. 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dniu (...) września 1970 r. było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku jest właściwy w sprawie minister, będący organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.).

W obecnie obowiązującym stanie prawnym, w związku z przekształceniem z dniem 18 listopada 2011 r. Ministerstwa Infrastruktury w Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) września 1970 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie zgodził się z oceną organu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z 1970 r., kiedy orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Początkowo, po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda - art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu, a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta, a zgodnie z art. 129 ust. 1 - odszkodowanie również ustala starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął Sąd Najwyższy "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji".

W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z (...) maja 2011 r. nr (...).

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1, art. 64 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Społeczno-Administracyjny;

2)

naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lic ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej ministra do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą;

3)

naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz art. 9a tej ustawy w związku z art. 17 pkt 1 i 2 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;

4)

naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku a art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że Sad zarzucił naruszenie powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5)

naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ, oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;

6)

naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny w związku z art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie wyżej wymienionej ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Na tych podstawach wniósł o:

1)

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok;

2)

względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

3)

zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) nie są zasadne.

Art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki stosowane przez sąd administracyjny w wyniku stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Stanowi o tym expressis verbis art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą umorzenia postępowania, przyjętą przez Ministra, był brak właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie się przez organ administracji publicznej od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest dopuszczalne tylko w razie gdy organ w sprawie nie ma kompetencji szczególnej. Błędna wykładnia przepisów o właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a w następstwie umorzenie postępowania, stanowi zarówno wadliwość materialnoprawną i procesowoprawną.

Przepisy prawa procesowego określają tryb postępowania w razie ustalenia braku właściwości. Umorzenie postępowania z powodu braku właściwości, pomimo że w sprawie organowi administracji publicznej przysługiwała właściwość można zakwalifikować do naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie zatem środka wobec zaskarżonej decyzji uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma oparcie w przepisach prawa.

Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenie właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji (postanowień) wydanych w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zdolność prawna do prowadzenia postępowania była i jest przyznana organom wyższego stopnia. Takie rozwiązanie przyjęte było w Kodeksie postępowania administracyjnego przed nowelizacją w 1980 r., jak i po nowelizacji. Według pierwotnego brzmienia regulacji właściwości w sprawie nieważności decyzji (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168), art. 138 § 1 stanowił: "Właściwy do uchylenia nieważnej decyzji w przypadkach wymienionych w art. 137 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ".

Tak właściwość instancyjna do stwierdzenia nieważności została uregulowana po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. Według art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu nadanym nowelizacją (tekst jedn.: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26)"Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez naczelny organ administracji państwowej - ten organ". Po reformie ustrojowej nadano nowe brzmienie. Według art. 157 § 1 "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Nie zmieniono jednak zasady ustalenia właściwości instancyjnej.

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia wobec organy, który wydał decyzję. Art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc o właściwości organu wyższego stopnia nie wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia. Przesądza o tym regulacja w art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 13 "Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do prezydiów rad narodowych - prezydia rad narodowych wyższego stopnia, w stosunku zaś do prezydiów wojewódzkich rad narodowych - Rada Ministrów z zastrzeżeniem przepisu art. 110 § 4 (...)". Po zmianach ustrojowych z systemu organów administracji państwowej, którym przyznana została kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego wyłączono Radę Ministrów, nadając nowe brzmienie art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją była zmiana w regulacji właściwości organów wyższego stopnia. Zmiany te zostały wprowadzone do kodeksu postępowania administracyjnego nowelizacją z 1980 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26)"Organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, zaś w stosunku do terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - właściwi w sprawie ministrowie (...)". W sprawach zatem, w których organem orzekającym w pierwszej instancji były terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, organem wyższego stopnia jest rzeczowo właściwy minister. Nie ulega wątpliwości, że aktualna struktura ustrojowa administracji publicznej przyjmuje w systemie ustrojowym kompetencję ministra do prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Zachowanie w pełni kompetencji ministrów do prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego) daje podstawy do wyprowadzenia właściwości ministra rzeczowo właściwego do stwierdzenia nieważności zniesionych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (prezydiów wojewódzkich rad narodowych). Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej jest ustalenie organu wyższego stopnia wobec organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a nie aktualnie obowiązujące rozwiązania prawne w zakresie właściwości rzeczowej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie zwykłym (uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2012 Nr 4, poz. 60).

Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wynika kompetencja ogólna ministrów do prowadzenia postępowania co daje podstawy do wyprowadzenia właściwości instancyjnej na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 1071 z późn. zm.). Wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Regulacja art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy regulacji właściwości instancyjnej wobec decyzji organów samorządu terytorialnego. Można ją zatem stosować do rozwiązań aktualnie obowiązujących, a w pozostałym zakresie tylko gdy w wyniku zniesienia organów nie można przypisać właściwości do prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej. W strukturze ustrojowej nie zniesiono organu, który ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego.

Tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 712/12 i sygn. akt I OSK 711/12.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.