I OSK 2951/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2744924

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r. I OSK 2951/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski, del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 757/17 w sprawie ze skargi Z. W. i W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 757/17, oddalił skargę Z. W. i W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty W. o zwrocie nieruchomości - działek nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...)/2 i nr (...)/2 (obręb K.) i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że Z. W. i W. W. będąc spadkobiercy F. i T. Z., byłych właścicieli nieruchomości, zażądali zwrotu działki nr (...)/2 z obrębu K. Własność tej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa na podstawie zarządzenia Nr (...) Naczelnika Gminy K. z dnia (...) lutego 1980 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi K. oraz stawki odszkodowania za te grunty (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 3 poz. 8). Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Przedmiotowy grunt, oznaczony dawniej jako działka nr (...)/2, przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy prawa w dniu 16 kwietnia 1980 r. Działka nr (...)/2, wykazana w ww. zarządzeniu nr (...), została ujawniona w danych ewidencji gruntów w 1985 r. na skutek podziału działki nr (...)/8 na kolejne działki o nr (...)/2 i nr (...)/9. Z kolei działka nr (...)/8 powstała z podziału działki (...). Wywłaszczona nieruchomość, o powierzchni 1.4385 ha, odpowiada obecnym działkom nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) oraz części działek nr (...) i nr (...). Z wypisu z ewidencji gruntów - wg stanu na dzień 21 marca 2013 r. - wynikało, że ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Kampinoskiego Parku Narodowego, oznaczone jako zurbanizowane tereny niezabudowane. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że zachodzą przesłanki ich zwrotu, w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.".

Organ odwoławczy podkreślił, że nieruchomość, stanowiąca dawną działkę nr (...)/2, została przeznaczona pod tereny budownictwa mieszkaniowego, co wynika z zarządzenia nr (...). W konsekwencji rolą organu I instancji było przeanalizowanie, czy nieruchomość ta została wykorzystana zgodnie z celem uzasadniającym odjęcie własności, w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Spełnienie przesłanek, określonych w tym przepisie, ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Wskazany przepis wygasił roszczenia o zwrot, w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy. Skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego.

W przekonaniu organu odwoławczego w niniejszej sprawie wypełniona została dyspozycja art. 229 u.g.n. gdyż stan własnościowy przedmiotowego gruntu uległ zmianie po wywłaszczeniu. Decyzją Wojewody W. nr 7 z dnia 27 listopada 1990 r. potwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę K. działki nr (...)/2 (obręb K.). Organ podkreślił, iż sama komunalizacja gruntu nie mieści się w pojęciu sprzedaż, użytym w art. 229 u.g.n. Jednakże w dniu 9 listopada 1994 r. Wójt Gminy K. zawarł - w formie aktu notarialnego (Rep. (...) nr (...)) - umowę sprzedaży tegoż gruntu z zastępcą Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego w I., działającym w imieniu Skarbu Państwa. Została ona zawarta na skutek stosownych uchwał, podjętych przez organ stanowiący Gminy K. (uchwały Rady Gmin K. z dnia (...) kwietnia 1991 r. nr (...) i (...)). Nadto była ona poprzedzona stosownym porozumieniem z Kampinoskim Parkiem Narodowym. Analiza treści przywoływanego aktu notarialnego prowadzi do wniosku, że transakcja została zawarta na warunkach przynajmniej zbliżonych do rynkowych. Na jej potrzeby sporządzono opinię szacunkową o wartości przedmiotowej nieruchomości. Transakcję zrealizowano z uwzględnieniem funduszy Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Dotacja była uzasadniona umożliwieniem przesiedlenia rodzin, zamieszkujących w Kampinoskim Parku Narodowym. Z treści aktu notarialnego wynika, że wystąpiono do Sądu Rejonowego w N. o wydzielenie nieruchomości z księgi wieczystej. Podkreślono, że w dacie rozporządzenia własnością przedmiotowej nieruchomości, nie toczyło się postępowanie administracyjne, zainicjowane wnioskiem o jej zwrot. Roszczenie w tym zakresie zostało zgłoszone w dniu 10 stycznia 2013 r.

W ocenie organu odwoławczego wykładnia systemowa art. 229 u.g.n. wskazuje, że przepis ten ma charakter intertemporalny, mając na celu uregulowanie stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa; zabezpiecza on pewność obrotu prawnego, co ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy uprawnienie, przysługujące osobie trzeciej, jest wpisane do księgi wieczystej. W związku z tym w danej sprawie, dla kierunku rozstrzygnięcia, nie ma znaczenia ocena, dokonana przez organ I instancji, co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Rozporządzenie wywłaszczonym gruntem dostatecznie uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie art. 229 u.g.n. i umorzenie postępowania zwrotowego. Za takim rozstrzygnięciem przemawia gwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności podmiotów, które nabyły ją od wywłaszczyciela. Odmowę restytucji własności, przysługującej poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom), uzasadnia przewidziana w art. 229 u.g.n. ochrona uprawnień właścicielskich podmiotów, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości na drodze umowy cywilnej. Zawarta w formie aktu notarialnego umowa cywilna, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej lub umowy ekspropriacyjnej zawartej na warunkach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, nie zobowiązuje nabywcy do realizowania określonego celu publicznego. Nabyte w ten sposób prawo własności nie doznaje tym samym ograniczeń związanych z koniecznością ściśle określonego wykorzystania gruntu.

Organ jednocześnie podkreślił, iż decyzja o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z uwagi na zrealizowanie dyspozycji art. 229 u.g.n., nie wyklucza dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, będącym właściwym do załatwiania ogółu spraw cywilnych, w odróżnieniu od organów administracji publicznej, których kognicja jest ograniczona jedynie do spraw wskazanych przez ustawodawcę. Z uwagi na powyższe władny do rozstrzygania, także o wszelkich roszczeniach, związanych ze sprawą wywłaszczenia, jest sąd powszechny. Jednocześnie organ zauważył, że w podobnej sprawie, dotyczącej nieruchomości Kampinoskiego Parku Narodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 344/16, oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego o uchyleniu orzeczenia zwrotowego organu I instancji oraz umorzeniu postępowania przed tym organem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Z. W. i W. W., podnosząc zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Podzielił także stanowisko organu odwoławczego o braku przesłanek dla orzeczenia zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi za chybione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślające przesłanki zwrotu nieruchomości, zbędnych na cele wywłaszczenia. Przepisy te nie znajdowały w sprawie w ogóle zastosowania, wobec treści art. 229 u.g.n. Tak samo niezasadne są wywody skargi, jakoby wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy, gdy chodzi o przesłanki zwrotu. Wszelkie okoliczności, istotne w tym zakresie, zostały przywołane i nie są nawet kwestionowane w skardze. Sąd I instancji podkreślił, iż kluczowe znaczenie miało zbycie skomunalizowanej nieruchomości przez gminę na rzecz Skarbu Państwa w 1994 r. Skutkowało to wygaśnięciem roszczenia o zwrot, wobec treści art. 229 u.g.n. Wprawdzie nieruchomość ta, wcześniej wywłaszczona, znalazła się ponownie w rękach Skarbu Państwa, lecz nastąpiło to jako skutek jej nabycia od poprzedniego właściciela, w drodze umowy cywilnoprawnej. Nie sposób z kolei uznać, aby własność Skarbu Państwa nie podlegała ochronie, analogicznej do tej przysługującej innym podmiotom, w granicach zakreślonych w art. 229 u.g.n., w szczególności nie sposób uznać, aby prawo własności Skarbu Państwa podlegało ochronie, deklarowanej także w Konstytucji RP, w węższych granicach niż przewidziano to dla innych osób. Tym samym wnioskodawcy nie mogli skutecznie dochodzić roszczeń, przewidzianych w art. 136 ust. 3 u.g.n., wobec treści art. 229 u.g.n.

Sąd podkreślił, iż nie zamyka to drogi do ewentualnego dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa w granicach zakreślonych ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 z późn. zm.).

W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli Z. W. i W. W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że Z. i W. W. jako poprzedni właściciele nie mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo faktu, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w zarządzeniu nr (...) Naczelnika Gminy K. z dnia (...) lutego 1980 r. oraz pomimo upływu ponad 10 lat od dnia gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi skarżącym;

2) art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż gmina dokonując rozporządzenia nieruchomością i nie wypełniając obowiązku nałożonego w art. 136 ust. 2 u.g.n., nie musi uprzednio podjąć działań zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych należy wskazać, iż zarzuty te zostały postawione nieadekwatnie do okoliczności sprawy i tym samym nie mogą być uznane za trafne. Skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, iż podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - zaakceptowaną przez Sąd I instancji - był przepis art. 229 u.g.n. Stanowi on, iż roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepisy u.g.n. weszły w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych wynika, iż grunt objęty roszczeniem z art. 136 ust. 3 u.g.n., w dniu 9 listopada 1994 r. został sprzedany przez Gminę K., ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, Skarbowi Państwa - Kampinoskiemu Parkowi Narodowemu w I. Okoliczności te mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, jednak nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bowiem skarga kasacyjna nie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi zarówno wadliwości dokonanych ustaleń faktycznych, jak i nie podnosi zarzutu naruszenia art. 229 u.g.n. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy w szczególności podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Niekwestionowanie poprawności zastosowania w sprawie przepisu art. 229 u.g.n. w sposób oczywisty deprecjonuje zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n., w szczególności, że skarżący zarzucają wadliwą wykładnię tegoż przepisy. Tym samym abstrahują zupełnie od tego, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje w razie ziszczenia się okoliczności wskazanych w dyspozycji art. 229 u.g.n.

Tak więc za bezzasadny należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Przede wszystkim wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jako że przepis ten w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie był stosowany. Skoro uznano w toku dotychczasowego postępowania - co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej - że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługiwało wnioskodawcom, to zbędne było badanie kwestii realizacji celu dokonanego wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., wszak byłoby to weryfikowaniem jednej z przesłanek zasadności istniejącego roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Chybiony jest także zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 2 u.g.n. Podobnie jak w przypadku art. 137 ust. 1 u.g.n., Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 136 ust. 2 tejże ustawy, a tym samym nie mógł go w tej formie naruszyć. Tak sformułowany zarzut został dodatkowo w sposób niekonsekwentny uzasadniony w motywach skargi kasacyjnej, gdzie przyznano, że przepis ten nie był stosowany i został pominięty zarówno przez organ odwoławczy, jak Sąd I instancji. Należy natomiast dostrzec, iż błędną wykładnią prawa jest mylne rozumienie stosowanego przepisu prawa, w szczególności wadliwe zastosowanie reguł interpretacyjnych. Tą formę naruszenia prawa należy odróżnić od niewłaściwego jego zastosowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które polega na błędzie w subsumcji, a więc niewłaściwym uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W badanej skardze kasacyjnej obie powyższe formy naruszenia prawa są traktowane zamiennie. Dodatkowo zauważyć należy, że w dacie ferowania zaskarżonej decyzji przepis art. 136 ust. 2 u.g.n. stanowił, iż w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie zdają się nie dostrzegać, iż rozporządzenie nieruchomością stanowiącą przedmiot badanego postępowania nastąpiło trzy lata przed wejściem w życie powyższego przepisu. Tym samym przepis ten, jako nieobowiązujący w czasie podjęcia przez ówczesnego właściciela zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten określony w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie mógł zostać naruszony.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.