Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1557281

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 19 marca 2013 r.
I OSK 2947/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka.

Sędziowie: NSA Wiesław Morys, del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. II SA/Wa 507/12 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza od Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych na rzecz B.K. kwotę (...) złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r. II SA/Wa 507/12, na skutek skargi B.K., uchylił decyzję Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) oraz decyzję tego organu z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

B.K. wnioskiem z dnia (...) października 2011 r. zwrócił się do Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:

1)

kosztów sporządzenia przez P.A. opinii "... w sprawie zasad dokumentowania i udostępnienia informacji z posiedzeń Krajowej Rady Rzeczników Patentowych" (udostępnionej ogółowi rzeczników patentowych przy komunikacie Prezydium Krajowej Rady Rzeczników Patentowych nr (...) z czerwca 2010) oraz źródeł finansowania tej opinii,

2)

kosztów innych opinii sporządzonych dla samorządu przez P.A. oraz źródeł ich finansowania,

3)

organu Polskiej Izby Rzeczników Patentowych lub osobie, która zleciła sporządzenie opinii wskazanych w punktach 1 i 2,

4)

dorobku naukowego i publicystycznego P.A., szczególnie z zakresu dostępu do informacji publicznej, a także uzyskanych przez niego stopniach naukowych, na podstawie których to informacji, znanych organom PIRP (lub osobom zlecającym opinie), został on wybrany jako opiniodawca (przy czym wnioskodawca wyjaśnił, że nie chodzi mu o zestawienie całego dorobku P.A., lecz jedynie o te wiadomości o nim, które były znane organom PIRP w ubiegłym roku),

5)

dotychczasowych kosztach postępowań sądowych dotyczących dostępu do informacji, w tym honorariów pełnomocnika r.pr. G.K. - spraw o sygn. akt: II SO/Wa 24/11, II SO/Wa 29/11, II SAB/Wa 140/11, II SAB/Wa 142/11, I OZ 546/11, I OZ 549/11, II SO/Wa 59/11, oraz innych spraw w sądach administracyjnych i powszechnych,

6)

kosztach pracy Biura PIRP związanych ze sporami wskazanymi w punkcie 5 - orientacyjnie, w skali całego Biura, bez rozdzielania kwot na poszczególnych pracowników,

7)

nakładu pracy społecznej członków organów kolegialnych PIRP (Krajowej Rady, jej Prezydium) - orientacyjnej liczby "osobogodzin" przeznaczonych na rozpatrywanie zagadnień związanych z udostępnianiem informacji i odmowami udostępniania (zarówno na posiedzeniach, jak też w ich przygotowywaniu i sporządzaniu uzasadnień), w tym związanych z podjęciem uchwał Krajowej Rady nr (...), (...), (...) oraz (...) oraz sprostowaniem pouczenia w tej ostatniej.

Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku B.K. o udostępnienie informacji publicznej:

I.

udostępnił informację określoną w pkt 3,

II.

odmówił udostępnienia informacji w zakresie określonym w pkt 1-2 oraz 4-7.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w odniesieniu do żądania z pkt 1 i 2 wniosku zasadne jest ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno z uwagi na wyłączenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji publicznej ze względu na obowiązującą tajemnicę, jak i wyłączenie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarto stosowne unormowania, w myśl których podmioty wymienione w art. 4 ustawy, zobowiązane są do udzielania wszelkiej informacji publicznej, ale w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną tych podmiotów i jednocześnie nie naruszającym ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych lub prywatności osoby fizycznej. Przesłanką ograniczającą udzielenie informacji publicznej jest zatem obowiązek ochrony indywidualnych danych pozyskanych z dokumentów księgowych, w tym dowodów księgowych - wskazany w art. 71 oraz 76 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1123 z późn. zm.) oraz art. 294 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), gdzie wskazane jest, że do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązane są również inne osoby, niż wskazane w § 1-3 ww. przepisu, którym udostępniono informacje objęte tajemnicą skarbową. Wniosek zawiera żądanie udostępnienia rachunków/faktur, które w myśl przepisów finansowych stanowią dowody księgowe. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dane podatników mogą być ujawnione jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika. We wniosku jest natomiast mowa o określonej osobie fizycznej tj. P.A. Organ wskazał również, że zgodnie z przepisami dowód księgowy nie tylko zawiera informację o dokonanej operacji gospodarczej, ale też określenie strony operacji, gdzie w przypadku żądanych, przedmiotowych dokumentów mamy do czynienia z podaniem danych osobowych osoby fizycznej. W tym przypadku zaś zachodzi konkretyzacja wyrażonej w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady ochrony prywatności, wyrażonej przede wszystkim w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), a konkretnie wynikającego z tej ustawy obowiązku zachowania w tajemnicy danych identyfikujących osobę fizyczną.

Udzielając informacji, o której mowa w pkt 3 wniosku, organ podał, iż Prezydium Krajowej Rady Rzeczników Patentowych, na posiedzeniu w dniu (...) maja 2010 r. omówiło szczegółowo potrzebę zasięgnięcia opinii obiektywnego specjalisty z zakresu prawa samorządowego, w celu ustalenia właściwej interpretacji licznych wniosków składanych do Krajowej Rady przez trzy osoby. Wnioski te dotyczyły dostępu do informacji publicznej i z uwagi na potrzebę ich właściwego rozpoznania podjęto decyzję o skonsultowaniu ich z ze specjalistą w tej dziedzinie. Opinia ta została następnie przedstawiona Krajowej Radzie Rzeczników Patentowych, a także rozesłana drogą elektroniczną ogółowi rzeczników patentowych.

W zakresie żądania zawartego w pkt 4 wniosku podano, iż organ dysponuje powszechnie dostępnymi informacjami o dorobku naukowym P.A., który jest pracownikiem naukowym Uniwersytetu im. (...). Informacje te są dostępne w sieci internetowej, mają charakter notoryjny i są ogólnie znane. Organ uznał się równocześnie za niewłaściwy do opisania dorobku naukowego P.A. oraz uzyskanych przez niego stopni naukowych. Zdaniem organu powyższe informacje nie stanowią informacji publicznej.

Rozpatrując dalszą część wniosku organ wskazał, iż uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji żądanych w punkcie 1 i 2 wniosku, pozostaje aktualne do pkt 5, dotyczącego udostępnienia wynagrodzenia radcy prawnego G.K. W ocenie organu w sprawie zastosowanie ma ograniczenie prawa do informacji publicznej przewidziane przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczące zarówno wyłączenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji ze względu na obowiązującą tajemnicę, jak i wyłączenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Bez wątpienia informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca - ma charakter "informacji przetworzonej". Wnioskodawca mógłby skutecznie spowodować opracowanie tego rodzaju informacji, pod warunkiem, iż wykazałby w swoim wniosku, iż żądanie jej dostarczenia byłoby uzasadnione z uwagi na szczególnie istotny interes publiczny. Tego warunku wnioskodawca nie wypełnił.

W zakresie informacji wskazanej w pkt 6 wniosku organ podał, iż informacja ta będzie miała charakter informacji przetworzonej, ponieważ wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych. Podano, że ustalenie kosztów pracy Biura PIRP związanych ze sporami wskazanymi w pkt 5 wniosku oraz wyodrębnienie - nawet orientacyjne - tego rodzaju kosztów, jest nie tylko pracochłonne, ale wymaga długotrwałej i pogłębionej analizy wkładu pracy poszczególnych pracowników, w tym określenia czasowego i zadaniowego wykonanej pracy byłych pracowników. Organ nie posiada odpowiednio wygenerowanej informacji o żądanej treści.

W odniesieniu do pkt 7 wniosku organ wskazał, że w sprawach zainicjowanych przez wnioskodawcę - praca organów Samorządu prowadzona jest społecznie i jest być godzona z obowiązkami zawodowymi. Organ podał, że nie jest możliwe określenie liczbowo, ile "osobogodzin" poszczególny członek Krajowej Rady poświecił na analizę opisanego w pkt 7 żądania, ponieważ uzależnione jest to od indywidualnego podejścia każdego członka. Zwrócono uwagę, że problematyka udzielenia informacji publicznej została kilkakrotnie (od kwietnia 2010 r.) umieszczona w programie posiedzenia Krajowej Rady, a zatem była ona wielokrotnie omawiana. Reasumując, organ w odpowiedzi na pkt 7 wniosku wskazał, że nie posiada "wyliczonych osobogodzin", poszczególnych członków Krajowej Rady oraz Prezydium. Nie jest również w posiadaniu informacji o nakładach pracy włożonych przez ww. organy podczas ich posiedzeń. Żądanie wytworzenia wskazanej informacji przetworzonej nie zostało właściwie uzasadnione przez wnioskodawcę. Co więcej, jej wytworzenie nie wydaje się możliwe, ponieważ nie były i nie są prowadzone rejestry, notatki, sprawozdania itp. uwzględniające (nawet orientacyjnie) ilość czasu poświęconego na rozpatrywanie powyższych zagadnień. Organ wskazał przy tym osoby, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.

Po rozpoznaniu wniosku B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych decyzją (...) stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 listopada 2011 r. i podtrzymał stanowisko w niej wyrażone.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję B.K. zarzucił organowi naruszenie:

1)

art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 2, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w traktowaniu samego tylko faktu wpłat na rzecz podmiotów prywatnych, jako uzasadniającego ochronę tajemnic ustawowych, prywatności lub tajemnic przedsiębiorcy, wyłączających udostępnianie informacji o wydatkowaniu funduszy samorządu zawodowego,

2)

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim odnosi się do informacji przetworzonej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwykłe zsumowanie danych liczbowych jest przetwarzaniem informacji, uzasadniającym uzależnienie jej udostępnienia od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego,

3)

art. 6, art. 8 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez stawianie w obu decyzjach zarzutu, iż skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego oraz brak umożliwienia, przed wydaniem decyzji II instancji, czynnego udziału w ocenie tej kwestii,

4)

art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu faktu, iż rzetelne gospodarowanie majątkiem Polskiej Izby Rzeczników Patentowych należy do zadań organów tego samorządu, co w stopniu oczywistym uzasadnia istotny interes publiczny, zwłaszcza członków samorządu, w uzyskaniu informacji o gospodarowaniu tym majątkiem.

Skarżący zarzucił ponadto decyzji z dnia (...) listopada 2011 r. naruszenie art. 71 i 76 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz art. 294 § 4 ustawy - Ordynacja podatkowa poprzez ich błędne zastosowanie, jako przepisów definiujących tajemnicę skarbową i wskazujących organ zobowiązany do jej przestrzegania. Z kolei zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów strony, a także zupełny brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji oraz art. 14 ust. 1 ustawy.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia (...) listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Za szczególne rażące uchybienie Sąd uznał udostępnienie informacji określonej w pkt 3 wniosku w formie decyzji z tego względu, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej, w przypadku gdy określona informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd podkreślił, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wyłącznie, gdy w grę wchodzi zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma więc dokładne określenie treści wniosku osoby zainteresowanej, a następnie ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a jeżeli tak, czy może być i w jakiej formie udzielona (art. 10 i 11 ustawy), czy też zachodzą podstawy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 16 ustawy, a to w związku z art. 5 ustawy. Sąd podkreślił, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ powinien w sposób konkretny wskazać podstawy wyłączenia tej informacji, a nie jedynie w sposób ogólnikowy, jak w niniejszej sprawie, powoływać się na treść przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się ponadto do zarzutów wnioskodawcy podnoszonych w jego pismach, zaś decyzja odmawiająca udostępnienia informacji zawiera uzasadnienie niepoddające się kontroli Sądu. Przedstawione w nim stanowisko organu jest niekonsekwentne, brak w nim oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie organ odmawia jej udostępnienia. W ocenie Sądu organ powinien zdefiniować poszczególne żądania wniosku i określić, czy stanowią one informację publiczną. Dopiero odpowiedź na te kwestie przesądzi o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja posiada charakter informacji publicznej, to odmawiając jej udostępnienia powinien wskazać w sposób konkretny podstawę wyłączenia udostępnienia każdej z tych informacji, a nie w sposób ogólny powołać się na treść przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 lipca 2012 r. wniósł Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, reprezentowany przez r.pr. A.K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uwzględnienie skargi, która zasługiwała na oddalenie;

2)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewskazanie przez Sąd, którą z podstaw materialnoprawnych odmowy udzielenia przez organ dostępu do informacji Sąd uznał za nietrafną;

3)

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń niezgodnych ze stanem sprawy oraz nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy, tj.:

a)

wskazanie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, poprzez rozpoznanie jedną decyzją administracyjną wielopunktowego wniosku, choć taka forma rozstrzygnięcia nie naruszyła interesów wnioskodawcy;

b)

wskazanie, że organ nie dokonał oceny charakteru informacji, których udostępnienia żądał wnioskodawca, mimo że organ jednoznacznie je zakwalifikował, określił ich charakter, a następnie szczegółowo odnosząc się do każdego punktu wniosku jednoznacznie i obszernie uzasadnił podstawy odmowy udzielenia dostępu do tych informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że choć zgodzić należy się z twierdzeniem Sądu, iż udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej, to jednak dokonanie tej czynności w formie decyzji w żaden sposób nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa i nie powinno stanowić podstawy uchylenia całej decyzji. Organ zaznaczył ponadto, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Sądu dotyczącymi niewskazania przez organ charakteru informacji i przyczyn odmowy ich udostępnienia, tym bardziej, że Sąd również przytoczył za organem obszerne omówienie tego problemu, w odniesieniu do poszczególnych żądań wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji, iż Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych nieprawidłowo przeprowadził postępowanie odwoławcze i nienależycie rozważył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stronę, jest zasadne.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kwestionowania ustaleń jedynie w przypadku, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tego rodzaju przypadku bowiem, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że zasadna jest ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w odniesieniu do jej uzasadnienia niepoddającego się kontroli sądu administracyjnego. Trafnie Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną i trafnie Sąd zwrócił uwagę, że w razie potwierdzenia charakteru żądanych informacji jako publicznych, konieczne było ustalenie na jakiej podstawie organ odmawia jej udostępnienia. W istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do podtrzymania stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej, a odmowę udzielenia informacji publicznej uzasadnił powołując się wyłącznie na treść przepisu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnieść należy, że jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych rozpoznając ponownie sprawę nie tylko nie dokonał wspomnianych ustaleń i nie wskazał, jakie dane objęte są konkretną tajemnicą, ale uzasadniając odmowę udzielenia informacji powołał się w sposób ogólnikowy na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wyjaśnił więc organ w toku postępowania ani stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał, jakie fragmenty odpowiedzi na postawione pytania objęte są określoną tajemnicą ustawowo chronioną. Postępowanie organu nie dało możliwości dokonania oceny merytorycznej zasadności wyłączeń przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przypomnieć należy, że w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem obowiązuje reguła wynikająca z art. 15 k.p.a. dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Reguła ta obowiązuje także wówczas, gdy odmowna decyzja nastąpiła z powołaniem się na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 83-85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r. V SA 721/92 ONSA 1992/3-4 poz. 95). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

W kontekście powyższego zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja takiej oceny nie zawierała. Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych ponownie rozpatrując sprawę w ogóle nie zdefiniował poszczególnych żądań wniosku, nie określił, czy wszystkie żądane informacje stanowią informację publiczną i nie uzasadnił podstaw odmowy jej udostępnienia.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na wskazaniu przez Sąd I instancji tego, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez rozpoznanie jedną decyzją wniosku zawierającego kilka żądań - pozostaje również niezasadny. Przede wszystkim z tego powodu, że nie znajduje on potwierdzenia w rozważaniach prawnych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. Stanowisko zaś Sądu I instancji stwierdzające, że w przypadku, gdy określona informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, jest oczywiście słuszne. W takim przypadku bowiem jedynie pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ pomimo tego, że uznał, iż informacje zawarte w pkt 3 i 4 wniosku B.K. (informacja o organie PIRP lub osobie, która zleciła sporządzenie opinii w sprawie zasad dokumentowania i udostępniania informacji z posiedzeń Krajowej Rady Rzeczników Patentowych oraz informacja o dorobku naukowym i publicystycznym autora wspomnianej opinii) nie stanowią informacji publicznej, to jednak załatwił wniosek w tym zakresie działając na podstawie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w grę nie wchodzi zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy stanowi naruszenie prawa.

Wobec powyższego uznać należało, że zaskarżony wyrok pomimo lakoniczności uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji, stosownie do wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo Sąd wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma dokładne określenie treści wniosku, a następnie ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, czy i w jakiej formie może być udzielona (art. 10 i 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz czy zachodzą podstawy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro zatem skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów postępowania kasacyjnego nie zaliczono kwoty 43,70 zł, gdyż stanowi ona wydatek wynikający z zasad rozliczania podróży służbowych, a nie z zasad rozliczania kosztów sądowych, do których zalicza się tylko niezbędne wydatki poniesione przez stronę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.