Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1999920

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 2 grudnia 2015 r.
I OSK 289/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska.

Sędziowie: NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), del. WSA Roman Ciąglewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej (..]S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 414/14 w sprawie ze skargi Ł.M. na bezczynność (..]S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 maja 2013 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 414/14 zobowiązał Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącej Ł.M. z dnia 9 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącej Ł.M. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. Ł.M. zwróciła się do Telekomunikacji Polskiej S.A. z/s w Warszawie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostepnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy, w tym protokołów z odbioru, budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, urządzeń usytuowanych na działkach, stanowiących jej własność w miejscowości (...), nr ew. działki 36 i 122/36, obręb (..]" gmina (..]" nr księgi wieczystej KW GL 1J/00004096/7 i KW GL 1J/00005944/4, prowadzonych przez Sąd Rejonowy w (...), V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. TP S.A. poinformowała wnioskodawczynię, że posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 lipca 2013 r., a następnie pismem z dnia 17 września 2013 r., skarżąca wezwała organ do przesłania jej wskazanych we wniosku z dnia 9 maja 2013 r. dokumentów.

W skardze na bezczynność Orange Polska S.A. z/s w Warszawie (wcześniej TP S.A. z/s w Warszawie), z dnia 22 kwietnia 2014 r., Ł.M. wniosła o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 9 maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że Orange Polska S.A. wykonuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka, wniosła o jej odrzucenie. Wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że jest spółką prawa handlowego, Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślała, że największym akcjonariuszem tej Spółki jest France Telecom - 49,78%.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również otrzymanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną.

W ocenie Sądu I instancji, żądane przez skarżącą decyzje stanowią - co do zasady - informację publiczną.

Zdaniem Sądu zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności".

Następnie Sąd wskazał, że podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe.

Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja, zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Zdaniem Sądu, powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd zauważył także, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty.

"Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności oraz równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tekst jedn.: obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tekst jedn.: bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa - Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów wynikających z tej ustawy.

Z art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ład w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 wskazanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd I instancji stwierdził, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.), aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną, łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Orange Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom Orange Polska S.A., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Orange Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że Orange Polska S.A., będąc podmiotem prywatnym, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Orange Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13.

Ponadto, aby móc skutecznie ocenić, czy Orange Polska S.A. posiada bądź nie posiada pozycji dominującej na rynku, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Sąd podkreślił, że należałoby przede wszystkim określić i ustalić rynek relewantny, a dopiero następnie ocenić, jaki udział na rynku posiada Orange Polska S.A. W tym zakresie wiążące dla sądu administracyjnego mogą być prawomocne decyzje Prezesa Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub prawomocny wyrok Sądu Ochrony Konkurencji, których Orange Polska S.A. nie przedstawiła.

W ocenie Sądu, Telekomunikacja Polska S.A. aktualnie Orange Polska S.A., pomimo przekształceń własnościowych posiadała i nadal posiada pozycję dominującą na rynku wszystkich usług telefonicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Orange Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez Orange Polska S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie Orange Polska S.A. za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej;

2)

art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) poprzez uznanie że dokumenty cywilnoprawne takie jak porozumienie, projekt i mapa ewidencyjna są dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu łączności usług oraz w aspekcie doniosłości tej usługi, jednocześnie przypisując jej przymiot zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem Orange Polska S.A. wykładni było uznanie tejże usługi za wykonywanie zadania publicznego i zobowiązanie Orange do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Wykładnia taka powinna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także mniejszych niż Orange Polska S.A., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych, co zdaniem podmiotu skarżonego wypacza sens i ratio legis tej ustawy. Następuje tym samym nałożenie w sposób nieuprawniony obowiązku na niewłaściwe podmioty. Ponadto wykładnia ta narusza zasadę konkurencji na rynku telekomunikacyjnym, a także pewność obrotu ze względu na brak kryterium określającego w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży lub mały potencjał, aby kwalifikować się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 54 i 61 Konstytucji podstawowym prawem publicznym obywatela jest dostęp do informacji, a także jej pozyskiwania i rozpowszechniania. Tych dwóch definicji nie można korelować, albowiem są one przedmiotowo odmienne i mają inny zakres definicyjny. W tej mierze obowiązuje bowiem legalna definicja. Nie można więc założyć, iż telekomunikacja jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja jako wiedza, a czym innym jest techniczna metoda i sposób jej uzyskiwania. Co więcej telekomunikacja to nawet nie techniczna metoda pozyskiwania informacji czy jej rozmieszczania ale jedynie forma jej przesyłu, czyli transmisja. Podstawowym prawem obywatela jest i powinno być takie dobro, które jest powszechne. Dobrem takim nie jest i nie może być transmisja, chociażby z uwagi na ograniczenia techniczne. Dobrem jest wiedza jako informacja. Przez transmisję Orange Polska S.A oraz każdy inny podmiot jedynie przekazuje informacje jako jeden ze sposobów technicznych.«Należy przy tym pamiętać o powszechności prasy, radia i telewizji, które mogą ale nie muszą wykorzystywać tego rodzaju technicznego sposobu.

Analiza wyroku Sądu sugeruje, iż nie każdy przedsiębiorca telekomunikacyjny ma tak ważną rolę jak Orange Polska S.A. Dla przykładu Sąd wskazuje w tym kontekście światłowody. Zdaniem podmiotu skarżonego fakt posiadania danego sprzętu w ilości być może większej niż inne podmioty nie może przemawiać za uznaniem, że Orange Polska S.A. wykonuje zadania publiczne. Należy zwrócić uwagę na to, iż linie światłowodowe budują na znacznie większa skalę inne podmioty, a niektórzy operatorzy oferują usługi przesyłu danych w systemie LTE, czego nie oferuje Orange Polska S.A. Stąd jako nieuprawnione i niezgodne z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy uznać wybiórcze traktowanie Orange Polska S.A. jako podmiotu zobowiązanego. Warto nadmienić, iż zaskarżony wyrok może rodzić poważne konsekwencje w przyszłości. W perspektywie kilku lat Orange Polska S.A. może stracić pozycję jaką obecnie ma na rynku, w związku z czym powstaje pytanie czy nadal będzie podmiotem zobowiązanym skoro jej potencjał będzie np. mniejszy, a zakres usług węższy od innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ł.M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd I instancji, że Orange Polska S.A. podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu pierwszej instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że żądanie udzielenia informacji publicznej można skierować do każdego podmiotu, który w ocenie wnioskodawcy winien posiadać przedmiotowe dane i jest zobowiązany do ich udostępnienia, niezależnie od tego, czy on je wytworzył, i w jaki sposób znalazły się w jego posiadaniu. Zakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zakwalifikowania jej do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest nieuzasadnione. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia jako podmioty zobowiązane władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na gruncie tych przepisów te podmioty, nawet wówczas, gdy nie są organami państwa czy samorządu władne są wykonywać przypisane im funkcje, w tym też wydawać decyzje odmowne. Jest to wszak regulacja szczególna. Skarżąca kasacyjnie wykazała, że Skarb Państwa nie posiada w Spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.), jak też, że nie dysponuje majątkiem publicznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka należy jednak do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie to, użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu - zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to nie można odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma - "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne - m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonywała Telekomunikacja Polska (jak i inne podmioty działające na tym gruncie, co należy w tym miejscu szczególnie podkreślić ze względu na słuszny zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym w kontekście tej sprawy wywodzie Sądu meriti dotyczącym pozycji skarżącej kasacyjnie ze względu na zakres ilościowy i jakościowy jej oferty) są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Godzi się bowiem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym - w uproszczeniu rzecz ujmując - na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te Telekomunikacja Polska S.A. wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić też uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (p.m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), czy Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc jako wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE, w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Trudno pominąć również zadania, jakie spełniają przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (p. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5. Nadto, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, należy mieć na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, wszak w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (p. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. To wszystko przekonuje do stanowiska o wykonywaniu przez Telekomunikację Polską (obecnie Orange) zadań publicznych. Dlatego wyrażając ten pogląd Sąd I instancji nie dopuścił się uchybienia przepisom art. 4 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście jego ratio, naruszenia zasad konkurencji i pewności obrotu.

Także drugi zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż decyzje administracyjne żądane przez skarżącą stanowią informację publiczną, gdyż są dokumentem urzędowym. Jak zaś stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W myśl zaś art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie budzi wątpliwości, że definicji tej odpowiada decyzja administracyjna.

Ponadto zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej: "u.d.i.p."), wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów tej ustawy oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy zatem uznać, że żądane przez Ł.M. również inne niż decyzje dokumenty dotyczące budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na jej działce, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami, z których to dokumentów spółka wywodzi swoje prawa do tych linii przesyłowych, są co do zasady w rozumieniu omawianej ustawy - informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie.

Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Ponadto należy pamiętać, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.