Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1339627

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 5 marca 2013 r.
I OSK 2889/12
Niepełny wniosek o udostępnienie informacji publicznej - konsekwencje.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie: NSA Jan Paweł Tarno, del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Go 31/12 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. (sygn. akt II SAB/Go 31/12) uwzględnił skargę K. B. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach:

W dniu 26 maja 2012 r. K. B. zwrócił się Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wielkopolskim z wnioskiem o udostępnienie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) akt podręcznych postępowania przygotowawczego prowadzonych w sprawie o sygn. akt V Ds. (...).

Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim (dalej jako Prokurator), pismem z dnia 30 maja 2012 r., poinformował wnioskodawcę, że akta podręczne postępowania karnego nie stanowią informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił również, że w takim przypadku nie zachodzi konieczność wydawania decyzji administracyjnej.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skardze, K. B. wniósł o zobowiązanie Prokuratora do załatwienia jego wniosku w sprawie udostępnienia mu akt podręcznych śledztwa prowadzonego w Wydziale VI do spraw przestępczości gospodarczej zakończonego skierowaniem aktu oskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w tym przedmiocie.

W uzasadnieniu wyroku zobowiązującego organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 maja 2012 r. "w zakresie udostępnienia skarżącemu dostępu do dokumentów stanowiących informację publiczną, dotyczących akt podręcznych śledztwa Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wlkp. o sygn. V Ds. (...), w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uznał, że w świetle jej art. 4 ust. 1, a także art. 5 ust. 3 i 4 Prokurator jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Analizując zagadnienie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego Sąd uznał, że ustawa ta, stosownie do jej art. 1 ust. 1, w sposób wyczerpujący normuje kwestie dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego (w tym akt podręcznych) Wyjaśnił, że akta te stanowią informację o działalności organów publicznych i spełniają określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej warunki podmiotowe jak i przedmiotowe. Stanowiska tego nie zmienia, w ocenie Sądu, charakter akt (w tym akt podręcznych) postępowania przygotowawczego, które stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej jako zbiór materiałów zawierający wszelkie informacje i dowody zebrane w toku tego postępowania. Materiały te wprawdzie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu, niemniej jednak jest to kwestia jedynie sposobu i formy udzielenia informacji, nie zaś podstawa do wyłączenia ich spod działania ustawy. Sąd wyjaśnił, że w zakresie dostępu do akt w toku postępowania karnego, cywilnego czy administracyjnego obowiązują regulacje zamieszczone w tych procedurach, a nie w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta jednak ma zastosowanie do akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Sąd wyjaśnił także, że akta postępowania nie stanowią dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, co umknęło uwadze organu, poszczególne znajdujące się w aktach dokumenty mogą być przedmiotem informacji publicznej wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. Jedynie w niektórych przypadkach udostępnienie dokumentu stanowi sposób udzielenia informacji.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że żądanie skarżącego "udostępnienia informacji poprzez udostępnienie wglądu do akt sprawy" obligowało Prokuratora "do przeprowadzenia kwalifikacji dotyczącej udostępnienia dokumentacji w sprawie". Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem organu było zbadanie, które z dokumentów zebranych w trakcie postępowania przygotowawczego i znajdujących się w tzw. aktach podręcznych mają status informacji publicznej, a które nie. Prokurator powinien też ocenić, czy w aktach znajdują się dokumenty podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i czy ich udostępnienie pozostaje w zgodzie z celami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych regulacji szczególnych. Dopiero po przeprowadzeniu wnikliwej analizy dotyczącej ewentualnego wyodrębnienia z akt sprawy dokumentów będących nośnikami wiedzy o władzy publicznej Prokurator mógł stwierdzić, co do których informacji można było zapewnić zainteresowanemu wgląd, a co do których informacji można było rozważyć udostępnienie w inny dopuszczalny sposób np. poprzez udzielenie pisemnej informacji o stanie sprawie. W konkluzji Sąd stwierdził, że dopiero po wykonaniu tych czynności organ mógł udzielić informacji, odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, albo poinformować skarżącego, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej. Brak tych czynności Prokuratora uzasadniał wydanie orzeczenia stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Prokurator Okręgowy w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi K. B. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego

1)

art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że akta podręczne zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią jako całość informację publiczną, a prawo wglądu do dokumentów urzędowych jest tożsame z prawem wglądu do akt sprawy, czy też z prawem do przeglądania akt sprawy,

2)

art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nieuprawnionego ograniczenia wniosku skarżącego o udostępnienie akt podręcznych jedynie do tych dokumentów w nich zawartych, które stanowią informację publiczną.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie dostępu do całości akt podręcznych śledztwa o sygnaturze V Ds. (...). Tymczasem akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a powołana ustawa nie reguluje dostępu do nich. Wykładnia gramatyczna i systemowa ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozwala na utożsamianie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Wskazano, że skarżący domagał się dostępu do całości akt, a tymczasem Sąd w wydanym wyroku zobowiązał Prokuratora jedynie do rozpoznania wniosku w zakresie udostępnienia dokumentów stanowiących informację publiczną, co nie odpowiada treści art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadza się do przyjęcia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie do wniosku o udostępnienie akt podręcznych zakończonego postępowania przygotowawczego oraz że tak sformułowany wniosek obligował Prokuratora do analizy wszystkich dokumentów wchodzących w skład tych akt celem ich kwalifikacji i "wyodrębnienia" tych, które mają "status informacji publicznej" i "są nośnikami wiedzy o władzy publicznej", a następnie rozważenia "co do których informacji można zapewnić zainteresowanemu wgląd, a co do których informacji można było rozważyć udostępnienie w inny dopuszczalny sposób np. przez udzielenie pisemnej informacji o stanie sprawy". Dodatkowo Prokurator " powinien także ocenić, czy w aktach znajdują się dokumenty podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy".

Powyższe stanowisko narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

Artykuł 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podkreślenia wymaga, w okolicznościach niniejszej sprawy, że przedmiotem regulacji ustawy jest prawo do informacji pojmowanej jako prawo do uzyskania określonej wiadomości lub wiedzy, pewnego opisu rzeczywistości, faktu. Od pojęcia informacji odróżnia się jej nośnik, czyli formę w jakiej ta informacja występuje (np. dokument). W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Na tle przywołanych przepisów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyłonił się problem dostępu do akt tworzonych na potrzeby różnych postępowań w oparciu o przepisy omawianej ustawy, przy czym wątpliwości nie dotyczą sytuacji gdy w odniesieniu do pewnej kategorii akt obowiązują uregulowania szczególne (np. w kodeksie postępowania cywilnego, w kodeksie postępowania administracyjnego itd.). Wówczas stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy przyjmuje się wyłączność stosowania odrębnej regulacji. Wątpliwości dotyczą sytuacji, gdy nie ma określonej procedury zapewniającej dostęp do akt pewnej kategorii. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje, że w tej kwestii istnieje różnica poglądów. Istota sporu odnosi się do szerszego zagadnienia, a mianowicie czy akta jako całość w ogóle stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej czy nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę akta jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt.

Rozstrzygając powyższe zagadnienie należy przede wszystkim mieć na względzie charakter akt. Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań (np. cywilnych, karnych, administracyjnych). Składają się z różnego rodzaju dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, wewnętrznych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Akta i składające się na nie dokumenty są zatem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Nie zmienia to jednak charakteru akt jako całości. Pozostają one głównie źródłem wielu informacji odnoszących się przede wszystkim do indywidualnych spraw osób w nich uczestniczących, ich czynów i działań. Osoby te w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania mają określony przepisami status (np. podejrzanego, oskarżonego, wierzyciela, dłużnika, ubezwłasnowolnionego, pokrzywdzonego i wiele innych). Uprawniony jest zatem wniosek, że akta w przeważającym zakresie są źródłem informacji odnoszących się do sfery prywatnej i osobistej, a nie publicznej. Wzgląd na ochronę tych informacji powoduje, że dostęp do akt jest odrębnie regulowany w określonych procedurach i zasadniczo jest ograniczony. To ograniczenie dostępu nie odnosi się wyłącznie do spraw w toku. Po ich zakończeniu odrębne przepisy regulują sposób przechowywania akt, ich zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, archiwizowania i niszczenia. Dostęp do akt postępowań karnych na etapie postępowania przygotowawczego jest również odrębnie regulowany. Za ograniczeniem ich dostępności przemawiają nie tylko względy ochrony prywatności, ale również wzgląd na dobro śledztwa lub dochodzenia.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygnaturze I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygnaturze I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygnaturze I OSK 2662/12 dostępnych na stronie https://cbois.gov.pl. Jest on również aprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42).

Dodatkowo należy zauważyć, że zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie, tak jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Te publiczne z kolei, w zależności od ich rodzaju, wymagałyby bądź udostępnienia w formie czynności materialnotechnicznej (jak wskazał Sąd w formie kopii lub pisma), bądź wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt "zawierających" informację publiczną bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną) każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć dostosowanych odpowiednio do poszczególnych informacji, co nie wydaje się ani prawidłowe, ani też z praktycznego punktu widzenia możliwe. Jak wyjaśniono na wstępie przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem.

Na konieczność określenia we wniosku rodzaju informacji, jaka ma być udostępniona zwraca się również w przywołanym wyżej komentarzu autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej-Ostrowskiej. "Wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach sądowych powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, w tym przy uwzględnieniu poszanowania prawa do prywatności. Natomiast wniosek domagający się dostępu do akt sądowych jako całości nie wskazuje, o jaki rodzaj informacji publicznej chodzi, a poza tym akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób. Nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem, a poza tym nie zmienia to faktu, że akta takie są zbiorem informacji publicznych oraz informacji, które charakteru takiego nie mają" Autorki zwracają również uwagę, że pogląd ten nie koliduje z art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43 określającym wyjątki od zasady dostępu do dokumentów. Przepis ten stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu m.in. wtedy, gdy ujawnienie go naruszałoby ochronę prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanego z ochroną danych osobowych. Ponadto instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszałoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej, postępowania sądowego lub porady prawnej, celu kontroli, śledztwa lub audytu. Dalej w przywołanym komentarzu wskazuje się: "Uznanie, że akta sądowe jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawcy bowiem nie interesują wszystkie informacje zawarte w aktach sądowych, tylko ich część, którą może wskazać i określić we wniosku, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie" (por. op.cit. str. 42) Stanowisko to można odnieść generalnie do akt innych postępowań, nie tylko sądowych.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem wniosku były akta podręczne dla których ustawodawca nie przewidział określonej procedury umożliwiającej dostęp lub prawo wglądu. Z charakteru tych akt, celu ich tworzenia, a także samej ich nazwy wynika, że mają służyć wyłącznie prokuratorowi w wykonywaniu jego zadań.

Zgodnie z § 50 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 2005 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dziennik Urzędowy Ministra Sprawiedliwości, Nr 6, poz. 25) akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora w toku nadzoru nad śledztwem lub dochodzeniem oraz w postępowaniu sądowym, a także dla celów kontrolnych (ust. 5). W aktach podręcznych spraw zamieszcza się wykaz stron procesowych i innych uczestników postępowania, z podaniem ich imion i nazwisk oraz adresów i adresata dla doręczeń w kraju a także ze wskazaniem tomu i numerów kart w aktach głównych sprawy, na których znajdują się te dane (ust. 3). W aktach podręcznych zamieszcza się również wykaz podejrzanych, wobec których zastosowano środki zapobiegawcze, z podaniem rodzaju zastosowanego środka i okresu, na jaki został zastosowany (ust. 4). Ponadto, zgodnie z § 52 tego zarządzenia akta podręczne powinny zawierać odpisy: postanowień wydanych w toku śledztwa lub dochodzenia, bądź przed ich wszczęciem, protokołów zajęcia mienia na poczet roszczeń odszkodowawczych i kar majątkowych, pism o charakterze profilaktycznym, aktu oskarżenia oraz dołączonych do niego wniosków, a także wniosków o warunkowe umorzenie postępowania karnego oraz o umorzenie postępowania i zastosowanie środka zabezpieczającego, środków odwoławczych, dokumentów dotyczących dowodów rzeczowych i pism skierowanych do sądu (ust. 1). Do akt podręcznych załącza się również pisma Policji i innych organów uprawnionych do prowadzenia postępowania, kierowane do prokuratora, aprobowane przez przełożonego rękopisy oraz kopie pism procesowych, kopie decyzji instancyjnych podejmowanych przez sąd i prokuratora nadrzędnego, a także pisma prokuratora nadzorującego (ust. 2). Akta podręczne winny także zawierać kserokopię zestawienia opłat i innych wydatków, o których mowa w § 51 ust. 2 (ust. 3).

Z przytoczonej regulacji wynika, że akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.). Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie pogląd Sądu pierwszej instancji o możliwości zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do akt podręcznych wywiedziony został z orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do akt zakończonego postępowania przygotowawczego wyjaśnienia wymaga, że po pierwsze akta podręczne to nie akta śledztwa lub dochodzenia, a po drugie rola akt podręcznych nie ogranicza się jedynie do toku postępowania przygotowawczego. Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego tj. po wniesieniu aktu oskarżenia, czyli w takim przypadku, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie. Już chociażby z tego względu nie można było w rozpatrywanej sprawie przyjąć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej może kreować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych związanych z tym postępowaniami nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej.

Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie omawianej ustawy. Dotyczy to również będących przedmiotem sprawy akt podręcznych. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o jej przepisy jest skonkretyzowanie wniosku. Ustawa nie kreuje natomiast uprawnienia polegającego na dostępie bądź wglądzie do akt.

Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje dostęp do akt podręcznych prokuratora nastąpiło zatem z naruszeniem jej art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 2.

Zasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że charakter akt jako zbioru różnych informacji nie stanowi podstawy do ich wyłączenia spod działania ustawy, lecz ma wpływ na sposób i formę udzielenia informacji. W efekcie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku jedynie w zakresie dostępu do dokumentów z akt podręcznych stanowiących informację publiczną i uznał, że organ powinien we własnym zakresie dokonać ich "wyodrębnienia" z całości akt. Powyższe wskazuje, że Sąd dokonał pewnej modyfikacji treści wniosku ograniczając go jedynie do dokumentów będących nośnikami informacji publicznej. Tymczasem wnioskodawca ubiegał się o dostęp do całości akt podręcznych, nie tylko do dokumentów "stanowiących informację publiczną". Niezależnie od powyższego i w nawiązaniu do poruszonego wcześniej zagadnienia związanego z koniecznością precyzyjnego określenia rodzaju informacji, o którą wnioskodawca zabiega, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również możliwe takie sformułowanie wniosku w zakresie dostępu do informacji publicznej, jakie przyjął w rozpoznawanej sprawie Sąd. Wniosek o udostępnienie z akt dokumentów "stanowiących informację publiczną" również nie precyzuje o jaką informację w istocie ubiega się wnioskodawca, jaką wiedzę i w jakim przedmiocie chce uzyskać. Wyjaśnić też należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom kodeksu postępowania postępowania administracyjnego. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. w sprawie I OSK 50/06 publikowany na https://cbois.nsa.gov.pl) W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Dopuszczalną, aczkolwiek niewymaganą prawem formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Środkiem prawnym kwestionowania stanowiska organu pozostaje w takiej sytuacji skarga na bezczynność.

Jak wynika z dokonanych w sprawie ustaleń przedmiotem wniosku skarżącego było żądanie udostępnienia mu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej akt podręcznych śledztwa prowadzonego w sprawie o sygnaturze V Ds. 53/08. Wobec tego, że żądanie to nie odnosiło się do informacji publicznej i wskazana ustawa nie miała w tym przypadku zastosowania Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uznania stanu bezczynności Prokuratora.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.