I OSK 277/17 - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616443

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2018 r. I OSK 277/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie: NSA Monika Nowicka (spr.), del. WSA Mariusz Kotulski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 352/16 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty

1.

prostuje oczywistą omyłkę zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że skreśla, występujące po słowie "w przedmiocie", słowo "odmowy";

2.

oddala skargę kasacyjną;

3.

oddala wniosek K. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. (I SA/Wa 352/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi K.J., uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) orzekającą o uchyleniu decyzji Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) potwierdzającej: K. J., S. K. i B.S. - w określonych częściach ułamkowych - prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A.J.nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Skarbu Państwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1.

przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) czerwca 2015 r. w sytuacji, gdy została ona wydana prawidłowo zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym,

2.

prawa materialnego, to jest:

- ) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez zarówno jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia (...) czerwca 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.,

- ) art. 15 k.p.a. - wyrażającego jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, którą jest zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,

- ) art. 136 k.p.a. - poprzez zarówno jego błędną wykładnię, jak też niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten upoważnia organ odwoławczy jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a nie postępowania dowodowego w zakresie rozpoznania istoty sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnoszono, że błędny był pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby Minister Skarbu Państwa, wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2015 r., naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż decyzja Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji - jak wywodził autor skargi kasacyjnej - Minister Skarbu Państwa wskazał na konkretne przepisy postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez Wojewodę (...) w postaci: art. 7, 8, 75 § 1, art. 77 oraz 80 k.p.a. i szczegółowo wyjaśnił, na czym polegały naruszenia ww. przepisów postępowania przez organ wojewódzki. Zdaniem autora skargi, organ I instancji nie zrealizował wytycznych, zawartych w decyzji Ministra Skarbu Państwa z (...) października 2012 r., a odnoszących się do dokładnego ustalenia rodzaju, powierzchni, stanu oraz poszczególnych składników majątkowych wchodzących w skład pozostawionej przez A. J. nieruchomości. W rezultacie akcentował, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w niniejszej sprawie naruszałoby granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K.J. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zwracając m.in. uwagę na fakt, iż (cyt.): "Treść decyzji Ministra Skarbu Państwa w żadnym wypadku nie zawiera szczegółowego wyjaśnienia na czym polegało naruszenie przepisów przez wojewodę, w dużej części przytacza jedynie oderwane od istoty sprawy treści przepisów k.p.a. oderwanych od kontekstu postępowania."Zdaniem uczestnika, błędy decyzji Wojewody dotyczyły też samej oceny dowodów a fakt ten nie mógł doprowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się nieuzasadnione. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, iż nie prawidłowo - co do zasady - autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez powiązania tego przepisu z żadnym, innym przepisem proceduralnym. Powyższy przepis ma bowiem jedynie charakter wynikowy a jego zastosowanie (niezastosowanie) jest następstwem wyniku kontroli działalności administracji publicznej, dokonanej przez sąd administracyjny.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów kasacyjnych, które obejmowały art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. trzeba stwierdzić, że również i te zarzuty nie były trafne.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła potwierdzenia prawa do rekompensaty, przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090), dalej: "ustawa zabużańska" i decyzją z dnia 31 marca 2015 r., powyższe prawo, związane z faktem pozostawienia przez A.J. nieruchomości w miejscowości S. w powiecie łuckim w województwie (...) (obecnie na Ukrainie) Wojewoda (...) potwierdził: K. J., S. K. i B.S. Istota sprawy polegała jednak na tym, że - zdaniem K. J. - rekompensata ta została ustalona w oparciu o zaniżoną powierzchnię pozostawionego majątku.

Faktem bezspornym było, iż Wojewoda ustalenia swoje - w zakresie stanu nieruchomości na dzień jej pozostawienia - oparł wyłącznie na uwierzytelnionej kserokopii zaświadczenia z Państwowego Archiwum Obwodu Wołyńskiego z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) i na dowodach z przesłuchania świadków: K.S. oraz W. S. (protokoły z przesłuchań z dnia 21 czerwca 2011 r.), a z których to dowodów wynikało, że - według stanu na dzień 1 lipca 1938 r. - A. J. posiadała działkę gruntu o powierzchni (...) ha, w tym duży sad (bez określenia powierzchni, ilości i rodzaju nasadzeń), duży las mieszany (bez określenia powierzchni, ilości i wieku drzew), stawy rybne, (bez określenia powierzchni) oraz również ogólnie określone zabudowania, takie jak: dom mieszkalny, zabudowania gospodarcze i młyn. Organ I instancji pominął zaś inne dowody zgromadzone w sprawie, w tym w szczególności: szkic majątku (...) sporządzony w 1927 r., oświadczenia K. S. oraz W.S. z dnia 14 grudnia 2009 r. sporządzone w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym i zawierające klauzulę o pouczeniu o odpowiedzialności karnej oraz informację, że w stosunku do właściciela składający oświadczenia nie byli osobami bliskimi, uwierzytelnioną kserokopię aktu notarialnego z dnia 25 stycznia 1929 r., obejmującego pełnomocnictwo udzielone przez A. J. jej mężowi - W.J. do zarządzania jej majątkiem, akta personalno-odznaczeniowe z okresu międzywojennego dotyczące W. J., nadesłane przez Centralne Archiwum Wojskowe i oświadczenia W.S. i J. S. z dnia 12 listopada 1990 r., przy czym stanowisko swoje, co do poszczególnych ww. dowodów, organ I instancji uzasadnił. Wskazał, że nie uznał za dowód w sprawie: oświadczeń z dnia 12 listopada 1990 r. - z uwagi nie zachowanie formy wymaganej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., uwierzytelnionej kserokopii aktu notarialnego z dnia 25 stycznia 1929 r. - ponieważ brak było w nim informacji o powierzchni majątku, szkicu majątku (...) - bo sporządzono go w 1927 r., a nie na dzień opuszczenia majątku, akt personalnych W. J.- gdyż brak było w nich informacji o powierzchni i składzie majątku, zaś oświadczeń świadków K. i J.S. z dnia 14 grudnia 2009 r. - ponieważ w toku przesłuchania przeprowadzonego w dniu 21 czerwca 2011 r. świadkowie ci nie pamiętali powierzchni gruntów.

Rozpatrując zaś sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister po przytoczeniu treści art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 86 k.p.a. stwierdził jedynie, że (cyt.): "organ I instancji nie podjął wystarczających działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym wynikających z wytycznych, wskazanych w decyzji Ministra Skarbu Państwa z (...) października 2012 r., odnoszących się do dokładnego ustalenia rodzaju, powierzchni, stanu oraz poszczególnych składników majątkowych wchodzących w skład pozostawionej przez Panią A. nieruchomości (...). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji naruszył art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającym istotny wpływ na wynik sprawy". Godzi się przy tym jednocześnie nadmienić, że w poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia (...) października 2012 r., Minister stwierdził jedynie, że (cyt): "W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji zebrano dowody, które w odmienny sposób opisują rodzaj i powierzchnię nieruchomości pozostawionej przez A. J. na byłym terytorium państwa polskiego, przy czym wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda przyjął za dowód jedynie zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu W., odmawiając mocy dowodowej pozostałym dokumentom (...)". W związku z tym organ odwoławczy wskazał, iż z oświadczeń K. S. oraz W. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. wynikało, że oprócz nieruchomości gruntowych A. J. była właścicielką zabudowań a następnie polecił Wojewodzie przeprowadzenie szeroko zakrojonego, ale bardzo ogólnie określonego, postępowania dowodowego dotyczącego rodzaju i powierzchni pozostawionej nieruchomości.

W tej sytuacji - zdaniem składu orzekającego - należało, uznać, iż w zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy nie tylko nie wskazał przyczyn, dla których nie podzielił oceny materiału dowodowego, dokonanej przez Wojewodę, ale też nie bardzo jest wiadomym, jakich wytycznych Ministra (o których była mowa w decyzji z dnia (...) października 2012 r.) Wojewoda nie wykonał. Jak wyżej to bowiem wyjaśniono, decyzja wydana w dniu (...) marca 2015 r. została przecież oparta m.in. na dowodzie z oświadczeń K.S. oraz W. S. z dnia 14 grudnia 2009 r. co skutkowało tym, iż aktualnie potwierdzone stronom prawo do rekompensaty zabużańskiej obliczone było także w oparciu o wartość pozostawionych zabudowań.

Trafnie też Sąd Wojewódzki ocenił, że wyżej przedstawione zalecenia organu drugiej instancji uznać należało jedynie za zacytowanie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych, z których - generalnie-skorzystać może organ administracyjny, przy czym zalecenia te pozostawały jednak bez żadnego związku z realiami niniejszej sprawy.

Zgodzić się też trzeba z Sądem Wojewódzkim, który uznał za uzasadnione stanowisko Wojewody, a sprowadzające się do poglądu, że przesłuchanie którejkolwiek ze stron postępowania w celu ustalenia składników pozostawionej nieruchomości było nieuzasadnione, gdyż wiedza ich, ze względu na młody wiek stron w chwili repatriacji właścicielki pozostawionej nieruchomości (B. S.- 8 lat, S.K. 2 lata) była niewystarczająca, a pozostałe strony urodziły się na obecnym terytorium państwa polskiego. Niezależnie także od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem tegoż Sądu w kwestii dotyczącej m.in. powierzchni gruntu pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego, zeznania świadków (w dodatku spełniających szczególne wymagania) mogą stanowić dowód, ale dopiero, gdy brak jest wskazanych w art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej dokumentów. Jeśli zaś takie dokumenty są, organ nie może ustalać wielkości powierzchni nieruchomości "zabużańskiej" w oparciu o dowód z przesłuchania świadków ani tym bardziej w oparciu o dowód z przesłuchania strony (np. wyroki: z 2 marca 2017 r. I OSK 1454/16, z 3 października 2017 r. I OSK 3066/15, 16 listopada 2017 r. I OSK 3508/15). Ponadto podnieść też trzeba, że z treści art. 6 ww. ustawy wynika, że obowiązek wykazania faktu pozostawienia nieruchomości, ich rodzajów i powierzchni ustawodawca generalnie nałożył na wnioskodawcę (np. wyroki z 11 maja 2017 r. I OSK 1748/15 i z 17 października 2017 r. I OSK 3458/15).

W rezultacie, skoro zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to - biorąc pod uwagę wszystko to co zostało wyżej powiedziane - nie można było w tym przypadku mówić, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej ani też, że decyzja ta spełniała wymagania przewidziane dla tego rodzaju decyzji. Powody uchylenia decyzji Wojewody nie zostały bowiem przez organ odwoławczy w zasadzie przedstawione i brak było konkretnych wytycznych dla organu I instancji co do dalszego postępowania.

W sytuacji też, jaka w niniejszej sprawie zachodziła, nie można także było mówić o istotnym naruszeniu art. 136 k.p.a., statuującym zasadę by postępowanie dowodowe, przeprowadzane przez organ odwoławczy miało jedynie charakter uzupełniający, gdyż w analizowanym przypadku praktycznie postępowanie dowodowe było zakończone i tylko należało dokonać jego oceny. Z tych też powodów nietrafnie podnoszono, że Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie uwzględnił zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W konsekwencji więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna i - z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zgłoszony przez uczestnika postępowania, nie został uwzględniony z uwagi na brak istnienia po jego stronie tego rodzaju kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny sprostował natomiast - z urzędu - sentencję zaskarżonego wyroku na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., z uwagi na oczywistą omyłkę pisarską, uczynioną przez Sąd Wojewódzki, a polegającą na mylnym określeniu przedmiotu sprawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.