I OSK 2710/17, Dostęp do informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia konkretnej osoby zatrudnionej przez organ. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2783688

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2019 r. I OSK 2710/17 Dostęp do informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia konkretnej osoby zatrudnionej przez organ.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz.

Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska, del. WSA Mariusz Kotulski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 304/17 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 304/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) roku nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w K. z dnia (...) r., znak: (...).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu (...) r. M.P. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wykazu osób upoważnionych do ważenia tusz zwierzyny w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w Nadleśnictwie B., wysokości wynagrodzenia leśniczego - M.W. (miesięcznie w roku 2010 i 2015 oraz wysokości premii, nagród itp. w 2010 i 2015), oświadczenia majątkowego leśniczego M.W. w latach 2014 i 2015.

Pismem z dnia (...) r., w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie oświadczenia majątkowego leśniczego M.W. w latach 2014 i 2015, Nadleśniczy Nadleśnictwa B. zawiadomił M.P., że nadleśnictwo nie dysponuje wspomnianymi oświadczeniami, gdyż pracownicy PGL LP nie składają oświadczeń majątkowych.

Decyzją z dnia (...) r., Nadleśniczy Nadleśnictwa B. odmówił M.P. udzielenia informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia leśniczego M.W. w zakresie objętym wnioskiem Odwołanie od decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa B. wniósł M.P. zarzucając organowi, który wydał tę decyzję, iż pozostaje ona w sprzeczności z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Nadto odwołujący się wskazał, iż z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym Łódź-Widzew VII Wydział Karny w sprawie czynów popełnionych w W.D. z udziałem leśniczego M.W. złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest istotny do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia badanych zagadnień.

Decyzją z dnia (...) r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

M.P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lutego 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) polegające na przyjęciu przez sąd orzekający, że żądana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniu leśniczego M.W. nie stanowi informacji której udostępnienie podlega wyłączeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej oraz że dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną w związku z czym nie podlega ochronie;

b) art. 45, art. 46 oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 48 ustawy o lasach polegające na przyjęciu że leśniczy posiada kompetencje decyzyjne w zakresie realizacji zadań publicznych i w tym obszarze posiada uprawnienia wpływające bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób, w następstwie czego jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M.P. z dnia 17 marca 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one częściowo zasadne, aczkolwiek z innych powodów, istotnych dla okoliczności tej sprawy niż te, które zostały podniesione w argumentacji uzasadnienia skargi.

W związku z konstrukcją zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny miał jedynie podstawę do dokonania oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie użytego w tym przepisie określenia "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu". Otóż, aby móc zastosować art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak również móc zarzucić jego niewłaściwe zastosowanie, musi mieć miejsce żądanie udostępnienia informacji publicznej, której zakres w związku ze wskazanym przepisem podlegałby ograniczeniu. Podstawową kwestią w okolicznościach niniejszej sprawy jest zatem jednoznaczne stwierdzenie, że żądanie udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia leśniczego M.W. w okresach wskazanych we wniosku z (...) r., jest informacją publiczną.

Niewątpliwie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera w sobie element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej - jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych.

Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze - stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Zatem wspomniana kolizja występuje wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W innym przypadku ona nie zachodzi, gdyż prymat ma ochrona prywatności osoby fizycznej i dotyczących jej danych wrażliwych.

Skoro zatem istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się na odpowiedzi na pytanie, czy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to mimo że zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie odnosił się w bezpośredni sposób do kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej, sens i potrzeba udzielenia odpowiedzi na to pytanie, a także standardy racjonalności instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej wymagały uprzedniego zaakceptowania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, zgodnie z którą wysokość wynagrodzenia leśniczego M.W. stanowi informację publiczną. Jest to kwestia kardynalna, na która odpowiedź będzie determinowała dalsze rozstrzygnięcie. Tylko bowiem w przypadku zaakceptowania oceny, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, swoje uzasadnienie znajduje kontrola zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej dotykającego kwestii ograniczeń w udostępnieniu informacji mającej charakter informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Dodatkowo, skoro zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak również o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, to pojęcie informacji publicznej należy wiązać bezpośrednio z wykonywaniem przez jej dysponentów zadań publicznych (na co wprost wskazuje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wykonywanie zadań publicznych jest z istoty rzeczy ukierunkowane na realizację celów publicznych, a aksjologicznym uzasadnieniem kreowania przez prawodawcę w porządku prawnym prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewnienie jawności i transparentności życia publicznego jako standardu demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). U podstaw normatywnej kategorii informacji publicznej leżą zatem wartości związane z wykonywaniem zadań publicznych, a tym samym z realizacją szeroko rozumianych celów publicznych. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Uwzględniając powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania;

2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji dotyczącej spraw publicznych.

Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

Tymczasem wniosek M.P. dotyczył podania informacji o wysokości konkretnego wynagrodzenia (a także jego elementów) otrzymywanego przez indywidualnie wskazaną (z imienia i nazwiska) osobę. Tak sformułowany wniosek dotyczył w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych i w istocie dotyczy jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie leśniczego. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z niespersonifikowaną informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.

Przedmiotem zainteresowania M.P. okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia leśniczych w Nadleśnictwie B., a miesięczne wynagrodzenie konkretnej osoby - leśniczego M.W., czyli dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnych osób. Zatem żądanie M.P. zawarte we wniosku z (...) r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokość środków z budżetu państwa (lub innego podmiotu publicznoprawnego) przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. A skoro tak (wniosek o udostępnienie informacji nie donosił się do informacji publicznej), to organ był zobowiązany jedynie do udzielenia stosownej odpowiedzi wnioskodawcy. Brak było natomiast jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej, a w szczególności decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż w tym przypadku ustawa ta nie miała zastosowania.

Zatem pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.