I OSK 2705/17 - Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2410831

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. I OSK 2705/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 333/17 o odrzuceniu skargi A. R. na uchwałę Senatu Politechniki C. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmian w statucie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 14 sierpnia 2017 r., IV SA/Gl 333/17, odrzucił skargę A. R. na uchwałę Senatu Politechniki C. z (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmian w statucie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, w skrócie "p.p.s.a.") działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 3 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że ustawa z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1842 z późn. zm., zwana dalej "ustawa" lub "p.s.w.") w określonych przypadkach dopuszcza możliwość sądowej kontroli działalności publicznych oraz niepublicznych szkół wyższych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 tej ustawy do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem w pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz zasady autonomii uczelni wyrażonej w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP a następnie w art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Oznacza to, że władzom szkół wyższych musi być pozostawiona sfera swobodnego decydowania o sprawach nauki i nauczania, z czym wiązać się też musi sfera swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej i składu władz, toku nauczania i weryfikowania wiedzy, przyjmowania i promowania studentów, a także określania niektórych ich praw i obowiązków, albowiem szkoły wyższe działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjny. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej.

Natomiast minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowanych środków publicznych (art. 33 ust. 1 ustawy). Sprawując nadzór prawny nad uczelnią w zakresie zgodności działania jej organów z przepisami ustawowymi i statutem, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. (art. 36 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 36 ust. 1a ustawy na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Wynika z tego, że jedynie akt nadzoru wydany w tym zakresie przez ministra podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zainicjowana skargą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zaistniała podstawa do odrzucenia skargi. Natomiast wobec odrzucenia skargi bezprzedmiotowe stały się wnioski stron w przedmiocie umorzenia postępowania względnie jego zawieszenia.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiódł A. R., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1.

art. 58 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odrzucenie złożonej przez skargi, podczas gdy wcześniej w tej samej sprawie za niewłaściwe uznały się sądy powszechne cywilne tj. Sąd Okręgowy w Częstochowie w sprawie I C 517/16 a dalej Sąd Apelacyjny I Wydział Cywilny w Katowicach w sprawie I ACz 328/17, co determinuje konieczność rozpoznania złożonej skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

2.

art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarga podlega odrzuceniu, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotem skargi było władcze rozstrzygnięcie nienależycie obsadzonego organu w postaci uchwały podjętej przez Senat Politechniki C. obradujący w składzie niezgodnym z przepisami prawa, na podstawie której w statucie uczelni zostały wprowadzone zmiany sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z treścią ustawy o szkolnictwie wyższym;

3.

art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 24a oraz § 19 Statutu Politechniki C. (dalej jako: "Statut") poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jak również wprowadzonych na jej podstawie opisanych powyżej zmian przepisów statutu tj. § 24a oraz § 19 ust. 4, podczas gdy po pierwsze uchwała wprowadzająca ww. zmiany została podjęta przez Senat uczelni działający w niestatutowym składzie, a po drugie treść § 19 zmienionego statutu jest niezgodna z art. 68 ust. 1 pkt 5-7 p.s.w., co zostało stwierdzone w Wystąpieniu Pokontrolnym Ministra Nauki i Szkolnictwa wyższego z 7 czerwca br.;

4.

art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 3 Statutu w zw. z art. 75 ust. 1 oraz art. 76 p.s.w. poprzez niezbadanie w granicach sprawy wskazywanych przez skarżącego podstaw zaskarżonej decyzji i uchwały oraz innych istotnych zagadnień prawnych związanych z istotą sprawy w tym że cyt. "powierzanie funkcji prorektorów, dziekanów i prodziekanów wynika w § 15 ust. ust. 3 statutu Politechniki C.", zgodnie z którym rektor powierza te funkcje ww. osobom, podczas gdy § 15 ust. 3 Statutu jest sprzeczny z art. 75 ust. 1 i 76 p.s.w., zgodnie z którymi objęcie funkcji prorektorów, dziekanów i prodziekanów następuje niejako automatycznie, z mocy prawa i jedynie w drodze konkursu, tj. bez przyznawania jakichkolwiek kompetencji rektorowi w zakresie ich wyboru i dalszego powierzania wykonywania obowiązków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odrzucając skargę z powodu niewłaściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył art. 58 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z wyżej powiązanymi przepisami sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu swojej niewłaściwości, jeżeli wcześniej w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Wskazano, że w niniejszym postępowaniu A. R. kwestionuje legalność uchwały nr (...) z (...) października 2016 r. podjętej przez Senat Politechniki C. W tej samej sprawie orzekał uprzednio Sąd Okręgowy w Częstochowie, I C 517/16 oraz Sąd Apelacyjny w Katowicach, I ACz 328/17, czego efektem było odrzucenie pozwu przez Sąd I instancji i utrzymanie w mocy tegoż postanowienia przez Sąd Apelacyjny w Katowicach.

Co więcej, Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że sprawa objęta skargą nie nadaje się do rozpoznania przez sąd administracyjny. W ocenie skarżącego Sąd winien zbadać czy zaskarżona uchwała nie jest innym ze wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. aktem/rozstrzygnięciem, na które przysługuje skarga. Ewentualne mylne domaganie się przez stronę stwierdzenia nieważności uchwalonych przepisów zamiast nieważności podjętej uchwały o zmianie statutu nie może rodzić dlań negatywnych skutków prawnych a to z uwagi na obowiązującą zasadę ograniczonego formalizmu. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne jest niejako kontynuacją/dalszym etapem po zakończeniu postępowania administracyjnego, tym samym przyjąć należy, że zasada ograniczonego formalizmu również na tym etapie ma zastosowanie w odniesieniu do żądań strony tego postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że p.s.w. jak również wydany na podstawie tej ustawy statut uczelni wyższej przyznają wybranym jednoosobowym organom uczelni (w tym wypadku prof. A. R. jako prawomocnie wybranemu dziekanowi) określone uprawnienia w związku z wyborem do wykonywania funkcji dziekana tym samym podjęte przez Senat Politechniki C. (w składzie niezgodnym z przepisami Statutu) rozstrzygnięcie/uchwała zmieniająca statut uczelni a w konsekwencji pozbawiająca prof. A. R. mandatu dziekana Wydziału Elektrycznego Politechniki C. uznana winna zostać za czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), co dopuszcza i uzasadnia kognicję sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi wniesionej przez A. R.

Ponadto, uchwała Senatu Politechniki C. z (...) października 2016 r. nr (...) została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z okoliczności ujawnionych w niniejszej sprawie nie tylko wskazane w skardze A. R. § 24a oraz § 19, ale także szereg innych zmian statutu zostało wprowadzonych doń zaskarżoną uchwałą podjętą przez ww. w gremium niestatutowym tj. niezgodnie ze składem który określa § 11 ust. 2 pkt 4 i 5 Statutu, albowiem w składzie senatu uczelni nie było przedstawicieli nauczycieli akademickich z Wydziału Elektrycznego Politechniki C. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że obradujący w takim składzie senat nie był prawnie umocowany do podjęcia jakiejkolwiek uchwały tym bardziej uchwały wprowadzającej zmiany w podstawowym akcie regulującym sposób funkcjonowania uczelni wyższej tj. w jej statucie. Nadto z brzmienia nowych postanowień statutu wprowadzonych zaskarżoną uchwałą wynika, że są one sprzeczne z brzmieniem ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. art. 17, art. 41, art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 i art. 76, art. 68 ust. 1 pkt 5-7, art. 77 ust. 1. art. 136 ust. 1. Powyższe zostało zresztą stwierdzone w wystąpieniu pokontrolnym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 7 czerwca 2017 r. W wyniku dokonanych czynności kontrolnych ww. organ stwierdził m.in., że konstrukcja § 15 ust. 3 Statutu budzi poważne wątpliwości w kontekście art. 75 ust. 1 oraz art. 76 p.s.w., albowiem w rozwiązaniu przyjętym w statucie po dokonaniu aktu wyboru rozpoczęcie wykonywania funkcji przez prorektorów, prodziekanów i dziekanów może nastąpić dopiero w wyniku ich powierzenia przez rektora, tymczasem rozwiązania przyjęte w ustawie nie dają w tym względzie jakichkolwiek kompetencji rektorowi. Podobnie przedstawia się problem z § 19 Statutu, albowiem jak stwierdził Minister w wystąpieniu pokontrolnym nie odzwierciedla on w pełni treści art. 68 ust. 1 pkt 5-7 p.s.w. Powyższe okoliczności dowodzą, że nie tylko sposób i tryb podejmowania zaskarżonych uchwał pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także sama merytoryczna ich treść.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazano, że w orzecznictwie wskazuje się, iż "normę art. 134 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku" (wyrok NSA w Warszawie z 23 czerwca 2017 r., I FSK 1473/15). W złożonej skardze zawarto stwierdzenie, że "Powierzanie funkcji prorektorów, dziekanów i prodziekanów wynika z § 15 ust. 3 statutu Politechniki C. zgodnie z którym rektor powierza wyżej wymienione funkcje osobom wyłonionym w drodze wyborów zgodnie z regulaminem wyborczym...". Zatem skarżący, pomimo nie umiejscowienia ww. kwestii w petitum skargi oraz jej nie zredagowania w postaci zarzutu, jednoznacznie wskazał uchybienie, które Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zbadać i ocenić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz dokonano obszernej polemiki z zarzutami skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie wypada ustosunkować się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W tej materii należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Wskazać należy, że postanowieniem z 16 grudnia 2016 r. Sąd Okręgowy w Częstochowie Wydział I Cywilny, I C 517/16, odrzucił na podstawie art. 199 § 1 i § 3 k.p.c. pozew A. R. przeciwko Politechnice C. o ustalenie poprzez uchylenie uchwał Senatu Politechniki, zaś Sąd Apelacyjny w Katowicach postanowieniem z 28 marca 2017 r., I ACZ 328/17, oddalił zażalenie na powyższe postanowienie. Tym samym, podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 58 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić skargi uznając brak swojej kognicji w sprawie jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, jest zasadny. Nie ma wątpliwości, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie co sprawiło, że na mocy cytowanego wcześniej art. 58 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł odrzucić skargi uznając się za niewłaściwy w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł żadnego odniesienia do faktu istnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Częstochowie. Oceniając sprawę powtórnie Sąd I instancji powinien przede wszystkim odnieść się do powyższej kwestii.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.