Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2621943

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 11 stycznia 2019 r.
I OSK 2652/18
Charakter prawny propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.).

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak, del. WSA Agnieszka Miernik.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 124/17 w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie przesłania odwołania

1. uchyla zaskarżony wyrok;

2. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez P. J. odwołania z dnia 25 maja 2017 r. - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi;

3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz P. J. kwotę 977 (dziewięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 124/17 oddalił skargę P. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w sprawie przekazania odwołania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. pismem z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) wydanym w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej: przepisy wprowadzające KAS) złożył funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej P. J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. P. J. złożył odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, będącej - w jego ocenie - decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. Następnie w dniu 29 maja 2017 r. złożył pisemne oświadczenie, iż przyjmuje złożoną propozycją określającą warunki zatrudnienia. W oświadczeniu tym wskazał jednocześnie, że będzie korzystać z wszelkich możliwych środków prawnych, aby zachować prawnie nabyty status funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. pismem z dnia (...) czerwca 2017 r., poinformował P. J., że przepisy wprowadzające KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i w związku z tym pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w złożonej propozycji zatrudnienia wniósł P. J. Podniósł, że złożona mu propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, od której odwołanie powinno być przekazane Szefowi KAS, na podstawie art. 133 k.p.a., ewentualnie rozpoznane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze zarzucił organowi, iż jego bezczynność, z naruszeniem Konstytucji RP, przepisów prawa krajowego i prawa europejskiego, łamie prawo strony do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, skarżący decyzji takiej nie otrzymał, nie mógł zatem złożyć od niej odwołania, a organ nie miał obowiązku przekazania odwołania do Szefa KAS.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącego co do charakteru prawnego pisma organu z dnia (...) maja 2017 r. stojąc na stanowisku, iż jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu analiza przepisów wprowadzających KAS nie pozwala na przyjęcie domniemanej formy decyzji administracyjnej w tym przypadku. Formę decyzji ustawodawca przewidział bowiem wprost w art. 169 ust. 4 tej ustawy jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania.

Sąd I instancji uznał za bezzasadne zarzucanie organowi bezczynności w podejmowaniu czynności procesowych (nieprzekazaniu odwołania Szefowi KAS lub nierozpoznaniu środka odwoławczego nazwanego odwołaniem, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sytuacji, gdy przepisy wprowadzające KAS nie nakładają na niego takich obowiązków. Podkreślono, że przepisy tej ustawy regulują kompleksowo procedurę związaną z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, odsyłając do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w bardzo ograniczonym zakresie. Powołując się na treść art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS, Sąd zaznaczył, że przepisy k.p.a. stosuje się tylko do postępowań w sprawach dotyczących propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W ocenie Sądu Wojewódzkiego skoro ustawodawca przewidział wprost stosowanie przepisów k.p.a. wyłączenie w tak ograniczonym zakresie, to brak jest podstaw do zarzucania organowi bezczynności w zastosowaniu art. 133 k.p.a. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Podobnie, nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również nie mają zastosowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył P. J., zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1. art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ żaden przepis nie obligował organu do podejmowania czynności procesowych, których domagał się skarżący, podczas gdy z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby i co za tym idzie obowiązek przekazania odwołania do odpowiedniego organu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie;

2. art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że do przekazania odwołania nie mają zastosowania przepisy k.p.a., podczas gdy skoro z art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS wynika obowiązek zastosowania przepisów k.p.a. do postępowań związanych z propozycją pełnienia służby, to tym bardziej przepisy tego kodeksu należy stosować w zakresie procedury odwoławczej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uwadze Sądu I instancji uszło, iż w przypadku, gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ - o ile nie jest przewidziana prawem inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Dochowanie tych wymogów jest tym bardziej istotne w sytuacji wydania przez organ decyzji uznaniowej, co miało miejsce w sprawie. Ponadto podkreślono, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych. W związku z tym otrzymana przez skarżącego kasacyjnie propozycja pracy jest w istocie decyzją zwalniającą ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Organ nie przekazał wniesionego od tej decyzji odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 k.p.a. Nie uznał się też za właściwy do rozpoznania sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej o tym, że sprawę winien rozpatrzyć Szef KAS świadczy treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Gdyby zaś przyjąć, że przepis ten nie miałby zastosowania, to wówczas Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. winien rozpatrzyć sprawę trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W innym przypadku należałoby przyjąć, że dochodzi do wyłączenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie funkcjonariusz został pozbawiony prawa do sądu oraz możliwości dochodzenia swoich praw, co oznacza złamanie Konstytucji RP i to co najmniej na kilka sposobów: poprzez pogwałcenie zasady państwa prawa (w zakresie działania w sposób sprzeczny z wykładnią językową przepisu), poprzez pozbawienie całej grupy osób prawa do sądu (w dodatku osób, dla których ciągłość służby ma charakter zasadniczy), poprzez danie organowi możliwości arbitralnego wpływu na dobór kadr i tym samym w zasadzie możliwość dowolnego stosowania dyskryminacji wobec wybranych osób z uwagi na przynależność rasową, wiek, religię, płeć, orientację seksualną, czy jak w tym przypadku przynależność związkową, a także poprzez pogwałcenie zasady równości i zakazu dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną i uzupełnił swoje stanowisko o dodatkową argumentację dotyczącą obowiązków organu wynikających z art. 133 i 134 k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną - po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ żaden przepis nie obligował organu do podejmowania czynności procesowych, których domagał się skarżący, podczas gdy z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby. Wykładnia przepisów art. 165 ust. 3 i 7 przepisów wprowadzających KAS bez powiązania ich z innymi regulacjami, nie uprawnia do wyprowadzenia z nich wniosku o obowiązku organu do podejmowania czynności procesowych, których domaga się skarżący. Z ust. 3 art. 165 wynika, że funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Natomiast ust. 7 art. 165 reguluje kwestę przedstawienia funkcjonariuszom propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS właściwy organ jest uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie, jaka propozycja konkretnej osobie zostanie przedstawiona. W celu przeprowadzenia reformy ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. W sytuacji przebudowy administracji celnej i skarbowej ograniczenie takie mogłoby skutkować niekorzystnym dla funkcjonariuszy pozbawieniem jakiegokolwiek zatrudnienia, w przypadku braku możliwości zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza. Natomiast spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. W rezultacie nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS wynika obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby. W konsekwencji z tego przepisu nie wynika też obowiązek przekazania odwołania od złożonej propozycji. Za przedstawioną interpretacją art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w omawianym zakresie przemawiają względy systemowe, językowe i funkcjonalne.

Za trafny należy natomiast uznać zarzut naruszenia art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że do przekazania odwołania nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za dopuszczalną skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na nieprzekazaniu odwołania organowi odwoławczemu. Rozpoznając sprawę merytorycznie Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że skarga nie jest zasadna, ponieważ przepisy wprowadzające ustawę o KAS, które regulują kompleksowo procedurę związaną z przekształceniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie nakładają na organ obowiązków przekazania odwołania Szefowi KAS, a do Kodeksu postępowania administracyjnego odsyłają tylko w bardzo ograniczonym zakresie, tj. tylko wskazanym w art. 169 ust. 6 tej ustawy. Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zastosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniach związanych z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych uregulowanych w ustawie przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych, nie budzi żadnych kontrowersji w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do zajęcia stanowiska prezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie uprawnia to, że ustawodawca w jednym z przepisów, tj. w art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS podkreślił, że do postępowań w sprawach propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stosuje się przepisy k.p.a. Za zasadę należy uznać, że w postępowaniach administracyjnych regulowanych ustawą przepisy wprowadzające ustawę o KAS należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że z jej przepisów wynikałoby co innego, w szczególności gdy ustawa ta wyraźnie wyłączałaby stosowanie k.p.a. w określonym zakresie. Skoro takiego wyłączenia w zakresie rozpoznania takich spraw jak będąca przedmiotem kontroli kasacyjnej, ustawa ta nie przewiduje, to do wnoszonych odwołań należy stosować przepisy k.p.a. Ponadto, jak słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, skoro z art. 169 ust. 6 przepisów wprowadzających KAS wynika obowiązek stosowania przepisów k.p.a. do postępowań związanych z propozycją pełnienia służby, to tym bardziej przepisy tego kodeksu należy stosować w zakresie procedury odwoławczej. Wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd w rezultacie uznał, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 133 i 134 k.p.a. regulujące tryb przesyłania odwołania organowi odwoławczemu i dające temu organowi kompetencję do rozstrzygania o dopuszczalności wniesionego odwołania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.

Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim stwierdza, że nie zgadza się z Sądem pierwszej instancji, co do charakteru propozycji zatrudnienia złożonej przez organ skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS. Analizując charakter prawny tej propozycji należy wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. - art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. - co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1-3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18).

Tym niemniej, taka kwalifikacja charakteru prawnego złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia nie ma wpływu na dopuszczalność skargi na bezczynność w przesłaniu odwołania przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest odwołanie skarżącego a nie propozycja zatrudnienia. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania, nie ma natomiast istotnego znaczenia dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przesłaniu tego odwołania organowi odwoławczemu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał dopuszczalność kontroli bezczynności Dyrektora IAS w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Regulacja zawarta w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s.168).

Przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno - techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony 7 - dniowy termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy - art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 k.p.a. Brak kontroli sądu administracyjnego nad niezmiernie istotną dla całego postępowania administracyjnego czynnością organu I instancji, umożliwiającą ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego, czyniłby organ I instancji "bezkarnym", mimo "blokowania" możliwości rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Organy administracji publicznej, rozstrzygając powierzone im sprawy, muszą ściśle przestrzegać reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Są one zobowiązane do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16). Z powyższych względów należy uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak E. Iserzon (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232, uw. 1). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, do art. 134, wyd. 15, Warszawa 2017).Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu, jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Przesłanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność w podjęciu tej czynności przez organ I instancji służy skarga do sądu administracyjnego, jest to bezczynność procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, do art. 134, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art. 134, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie kreślonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.

W świetle powyższych rozważań jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., ponieważ nieprzesyłając organowi drugiej instancji odwołania złożonego przez skarżącego, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że skarżący złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby, zawartej w propozycji pracy". Zatem skarżący odwołanie wiąże ze zwolnieniem ze służby, czyli ze skutkami jakie złożona skarżącemu propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Wobec tego skarżący odnosi swoje żądania do sfery administracyjnoprawnej, a nie do zaproponowanych mu warunków zatrudnienia, których ocena nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Konkludując, skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzespania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. odwołania skarżącego z dnia 25 maja 2017 r. od pisma organu z dnia (...) maja 2017 r. zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uważa, iż ta propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli w ocenie organu odwołanie nie przysługuje. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest zgodnie z art. 134 k.p.a. wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 133 k.p.a., lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W zaistniałych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do podjęcia czynności związanych z przesłaniem złożonego przez skarżącego odwołania Szefowi KAS. NSA stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów wprowadzających ustawę o KAS, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ I instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że do każdej bezczynności dochodzi z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek podkreśla się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności, to nie tylko ona przesądza o uznaniu rażącego naruszenia prawa. Znaczenie mają także przepisy determinujące sposób działania organu (patrz wyrok z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2430/14). Rażącym naruszeniem prawa pozostaje stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa). W niniejszej sprawie Sąd kasacyjny nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, bowiem brak czynności Dyrektora IAS, jak wynika z treści pism przesyłanych skarżącemu, jest skutkiem odmiennej interpretacji nowych instytucji i regulacji prawnych zastosowanych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wątpliwości, co do rozumienia istoty oraz charakteru procesowego "propozycji zatrudnienia", której nazwa nie odzwierciedla i nie jest adekwatna do skutków, jakie w istocie wywołuje, spowodowały zaistniałą w sprawie praktykę, podtrzymywaną przez organ wyżej instancji (Szefa KAS) załatwiania wnoszonych przez stronę środków odwoławczych w formie pism informujących o stanowisku organu, z pominięciem regulacji wynikającej z treści art. 133 k.p.a.

Z uwagi na powyżej przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O., NSA nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego za pierwszą i drugą instancję od Dyrektora IAS w O. na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.