I OSK 2643/17, Zasady „odpowiedniego” stosowania przepisów. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2646196

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r. I OSK 2643/17 Zasady „odpowiedniego” stosowania przepisów.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sędziowie NSA: Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Przemysław Szustakiewicz.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 52/17 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję B. Sp. z o.o. w B. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej

1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku;

2. uchyla zaskarżoną decyzję;

3. zasądza od T. J. na rzecz B. Sp. z o.o. w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 52/17 po rozpoznaniu skargi T. J. (dalej: "skarżący") na decyzję (...) sp. z o.o. w (...) (dalej także jako "Spółka") z (...) października 2016 r., nr (...) w przedmiocie informacji publicznej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z (...) września 2016 r., nr (...).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z 2 września 2016 r. skierowanym do (...) sp. z o.o. w (...) wniósł o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

- kserokopii faktury VAT wystawionej przez (...) sp. z o.o. podmiotowi finansującemu realizację usługi - wykonania audytu działalności (...) sp. z o.o.,

- informacji na temat osoby finansującej ww. transakcję.

Skarżący wniósł o nadesłanie żądanych informacji na jego adres korespondencyjny lub adres poczty elektronicznej: (...).

Decyzją z (...) września 2016 r. Spółka odmówiła udzielenia żądanej informacji z uwagi na związanie jej tajemnicą przedsiębiorstwa zarówno (...), jak i (...).

Pismem z 29 września 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty prawa, a konkretnie udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.

Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a., przez wydanie decyzji administracyjnej nie spełniającej wytycznych wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a, a w szczególności bez wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co sprawia, że została naruszona zasada przekonywania.

Decyzją z (...) października 2016 r. (...) sp. z o.o. w (...) utrzymało w mocy zaskarżony akt i poinformowało skarżącego, iż stanowisko Spółki w tej sprawie nie może ulec zmianie.

W uzasadnieniu organ podkreślił, iż obecnie Spółka jest w posiadaniu ostatecznego stanowiska w przedmiocie możliwości udostępnienia raportu podmiotom trzecim, którego konkluzją jest brak możliwości jego upublicznienia, a także samej umowy, na podstawie której został on wykonany z uwagi na zawarte w tych dokumentach informacje stanowiące tajemnice zarówno przedsiębiorstwa (...), jak i (...). Przedsiębiorstwo komunalne wskazało ponadto, że poza wszelkim sporem pozostaje kwestia, iż jest podmiotem zobowiązanym do udzielana informacji publicznej oraz nie kwestionuje, że faktura VAT, o którą wnioskował skarżący, może być dokumentem podlegającym udostępnieniu. Spółka poinformowała, że źródłem finansowania sporządzonego raportu były środki własne Spółki albowiem został on zlecony na jej potrzeby. Podała, iż odmówiono udostępnienia wnioskowanych danych jako stanowiących informację przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o jej uchylenie w całości, a także poprzedzającej ją decyzji z (...) września 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że załączony do akt sprawy wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący (...) sp. z o.o. stanowi, że Zarząd Spółki jest zarządem wieloosobowym, a co za tym idzie do podjęcia jakichkolwiek działań wymagana jest współpraca dwóch jego członków, względnie jednego członka i prokurenta. Tymczasem decyzja (...) sp. z o.o. w (...) z (...) września 2016 r. została podpisana jedynie przez jednego członka Zarządu, tj. E. T., natomiast decyzja z (...) października 2016 r. została podpisana już przez dwóch członków Zarządu, w tym ponownie przez E. T. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi istotny element decyzji. Decyzja niepodpisana przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania (których współdziałanie jest konieczne), rażąco narusza art. 107 § 1 k.p.a. i przez to jest dotknięta nieważnością - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu oczywistym także jest, że decyzja utrzymująca w mocy nieważne rozstrzygniecie (decyzja z (...) października 2016 r.) jest również dotknięta wadą nieważności.

Jednocześnie Sąd podniósł, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji osoby, która wcześniej uczestniczyła w rozpatrywaniu tej sprawy (E. T.), wydając decyzję z (...) września 2016 r. stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazującego wyłączenie takiej osoby z postępowania administracyjnego w sprawie.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto Sąd I instancji podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że art. 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji wskazuje natomiast na niedbałość organu w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala bowiem na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, przez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Sąd podkreślił, że wbrew swym obowiązkom organ nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja z (...) września 2016 r. została podpisana jedynie przez jednego członka Zarządu zamiast dwóch, podczas gdy w czasie jej wydawania E. T. była jedynym członkiem Zarządu a wówczas, zgodnie z umową Spółki skarżącej kasacyjnie, obowiązuje reprezentacja jednoosobowa; art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przypadku Spółki komunalnej odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania dotyczącego udzielania informacji publicznej polega także na pełnym stosowaniu reguł wyłączania pracownika organu, podczas gdy w niniejszej Spółce nie było to w pełni możliwe, ponieważ w czasie wydawania pierwszej decyzji Zarząd był jednoosobowy a w czasie wydawania drugiej dwuosobowy, w tym w jego skład wchodziła osoba uprzednio wydająca decyzję; nadto brak jest możliwości zastosowania przepisów o bezpośrednio przełożonym, organie wyższego stopnia i innych reguł kolizyjnych.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z informacji Sądu Rejonowego (...) w przedmiocie stanu osobowego Zarządu (...) września 2016 r. oraz (...) października 2016 r., względnie o dopuszczenie dowodu z akt z Krajowego Rejestru Sądowego Spółki na okoliczność zasad reprezentacji skarżącej kasacyjnie (...) września 2016 r. oraz (...) października 2016 r. Celem przeprowadzenia powyższego dowodu, wniosła o zwrócenie się przez Sąd do Sądu Rejonowego (...) o udzielnie informacji, kto zasiadał w Zarządzie skarżącej kasacyjnie (...) września 2016 r. oraz (...) października 2016 r., ewentualnie o zwrócenie się do ww. Sądu o wypożyczenie akt KRS Spółki.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z nich odnosi się do reprezentacji Spółki w dacie wydania decyzji z (...) września 2016 r. Decyzja ta została podpisana jedynie przez Wiceprezesa Zarządu ds. Finansowych E. T. W ocenie Sądu I instancji decyzja niepodpisana przez wszystkie osoby upoważnione do jej wydania (których współdziałanie jest konieczne), rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. i przez to jest dotknięta nieważnością - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Formułując powyższą ocenę Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zważyć bowiem należy, że zalegający w aktach wypis z KRS nie uwzględnia zmian dokonanych we władzach Spółki, i co z tym się wiąże nie wskazuje osób uprawnionych, na datę wydania decyzji z (...) września 2016 r., do reprezentacji Spółki. Wprawdzie art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 986) przewiduje domniemanie wiarygodności danych w Krajowym Rejestrze Sądowym i na jego podstawie można przyjąć, że dane widniejące w Rejestrze są zgodne ze stanem rzeczywistym. Jak jednak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 14 marca 2012 r., (II CSK 328/2011, LexisNexis nr 4003598), ustanowione w tym przepisie domniemanie jest domniemaniem prawnym w rozumieniu art. 234 k.p.c., wiąże zatem sąd w postępowaniu cywilnym, z tym że może być obalone, ponieważ ustawa tego nie wyłącza. Dlatego, przykładowo, w sporze o legalność czynności zarządu działającego w innym składzie niż wpisany w Rejestrze - zgodnie z postanowieniem SN z 14 kwietnia 2003 r. (I CZ 17/2003, OSNC 2004, Nr 9, poz. 137) - podstawę ustaleń będą stanowiły akty (uchwały) organów przewidzianych w umowie albo statucie, z nich bowiem, a nie z dokonania wpisu zarząd czerpie umocowanie do działania. Odpis z rejestru jest więc, jak wskazał SN, dokumentem - środkiem dowodowym określonego stanu, nie zawsze zgodnym ze stanem rzeczywistym (por. M. Dębska, Ustawa o Krajowym Rejestrze Sadowym, Komentarz, sip.lex.pl). Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany dokonanej uchwałą z (...) sierpnia 2016 r. o przyjęciu rezygnacji Z. P. ze stanowiska członka Zarządu Spółki, która to zmiana została wpisana do KRS dopiero (...) października 2016 r. Przywołana uchwała wskazuje, że (...) września 2016 r. Zarząd Spółki był jednoosobowy, co oznacza, że reprezentacja Spółki była jednoosobowa. Tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. należy uznać za uzasadniony.

Kontrola zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wymagała odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie istniała możliwość zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji osoby, która wcześniej uczestniczyła w rozpatrywaniu tej sprawy, wydając decyzję z (...) września 2016 r., stanowi naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazującego wyłączenie takiej osoby z postępowania administracyjnego w sprawie.

W sytuacji odmowy udzielenia informacji publicznej adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go przez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku wydawania decyzji przez podmioty niebędące organami władzy publicznej, na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Zagadnienie "odpowiedniego" stosowania przepisów było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji, a także piśmiennictwa prawniczego. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2011 r., I OSK 1076/10, wyjaśnił że "odpowiednie stosowanie" może mieć różną postać. Ze względu na rezultat tego zabiegu można wyróżnić trzy grupy przypadków. Pierwszą grupę stanowią przypadki, w których wskazane przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji znajdują zastosowanie do drugiego zakresu odniesienia (są stosowane wprost). Grupa druga obejmuje przypadki, w których przepisy odniesienia wymagają przy ich stosowaniu w nowym zakresie odpowiednich zmian, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy. Trzecia grupa to przypadki, gdy określony zakres normy stosowanej odpowiednio nie znajduje zastosowania w ogóle do drugiego zakresu odniesienia.

Zgodnie ze stanowiskiem literatury przedmiotu stosowanie odpowiednie oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III, komentarz do art. 30 teza 2).

Stosowanie "odpowiednio" a nie "wprost" art. 16 u.d.i.p., a w konsekwencji tego stosowanie odpowiednio procedury administracyjnej w przypadkach, gdy decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (czy umorzenia postępowania w tym przedmiocie) wydawana jest przez spółkę prawa handlowego, spółkę cywilną lub podmiot o inne strukturze prawnej niebędący organem władzy publicznej oznacza dokonanie odpowiednich adaptacji procedury administracyjnej, tak by jej regulacje były adekwatne do charakteru podmiotu zobowiązanego.

W przypadku (...) Sp. z o.o. w (...) do składania oświadczeń na zewnątrz, a więc również oświadczenia, które zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przybrać ma formę decyzji administracyjnej, jest Zarząd Spółki, a zatem organ kolegialny i organ ten podejmuje rozstrzygnięcia w składzie wynikającym z umowy Spółki. Zgodnie z umową Spółki, co wynika z wpisów w KRS, w przypadku zarządu wieloosobowego do składania oświadczeń w imieniu Spółki oraz do reprezentowania spółki, upoważnieni są dwaj członkowie zarządu łącznie lub członek zarządu z prokurentem. W przypadku zarządu jednoosobowego reprezentacja Spółki jest jednoosobowa.

W przedmiotowej sprawie istniała faktyczna możliwość utworzenia innego składu osobowego, niż ten, który podejmował pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie. W dacie wydawania pierwszej decyzji Zarząd był jednoosobowy. Członkiem Zarządu była E. T., która była również członkiem Zarządu w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wówczas jednak Zarząd był wieloosobowy i w sytuacji gdy jeden z członków Zarządu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, możliwe było wydanie kolejnego rozstrzygnięcia przez drugiego członka Zarządu łącznie z Prokurentem.

W tym przypadku odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza wyłączenia możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania przez Spółkę decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Uznanie zasadności pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z (...) września 2016 r. Musiało to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1. Natomiast wobec przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję Spółka orzekała w składzie niezgodnym z prawem, gdyż z udziałem członka Zarządu biorącego udział w wydaniu pierwszej decyzji, co stanowi po myśli art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę wznowieniową, zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.