Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2741039

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 12 listopada 2019 r.
I OSK 2617/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt III SAB/Łd 18/19 o odrzuceniu skargi J.L. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) w przedmiocie nieprzekazania odwołania postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. J.L. zwrócił się do Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) z wnioskiem o sporządzenie i złożenie wniosku o ukaranie osoby podającej się za rzekomego członka zarządu instytucji finansowej, który nękał wnioskodawcę, zmuszając go do spłaty nieistniejącego zobowiązania finansowego, tj. o czyn z art. 286 § 1 Kodeksu karnego.

Powiatowy Rzecznik Konsumentów w (...) pismem z dnia 5 lutego 2019 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania na skutek ww. wniosku, wskazując, że opisany czyn może być ścigany w trybie prywatnoskargowym.

Pismem z dnia 27 lutego 2019 r. J.L. złożył odwołanie od "decyzji" z dnia 5 lutego 2019 r., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz brak zawarcia obligatoryjnego elementu pouczenia o środkach odwoławczych.

W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Rzecznik Konsumentów w (...) wyjaśnił wnioskodawcy, że nie prowadzi on postępowań administracyjnych kończących się wydaniem decyzji i w tej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 16 maja 2019 r. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) w związku z nieprzekazaniem odwołania strony od pisma z dnia 5 lutego 2019 r. nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt III SAB/Łd 18/19 odrzucił skargę, z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w tej sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że nie każda działalność organu podlega kontroli sądów administracyjnych. W przypadku stwierdzenia, że skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, a stosowne postanowienie może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na przepisy prawne regulujące zadania i kompetencje powiatowego rzecznika konsumentów. Wskazał, że z uregulowań zawartych w dziale V rozdział 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184, z późn. zm., dalej w skrócie "u.o.k.k.") wynika specyficzna formuła funkcjonowania tego podmiotu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.o.k.k., zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. W świetle art. 42 ust. 1 u.o.k.k., do zadań rzecznika konsumentów należy:

1) zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów;

2) składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów;

3) występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów;

4) współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi;

5) wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych.

Rzecznik konsumentów może również m.in. wytaczać powództwa na rzecz konsumentów oraz wstępować, za ich zgodą, do toczącego się postępowania w sprawach o ochronę interesów konsumentów (art. 42 ust. 2 u.o.k.k.). Stosownie do treści art. 43 ust. 3 u.o.k.k., rzecznik konsumentów jest obowiązany przekazywać na bieżąco delegaturom Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wnioski i sygnalizować problemy dotyczące ochrony konsumentów, które wymagają podjęcia działań przez organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.o.k.k., z rzecznikiem konsumentów stosunek pracy nawiązuje starosta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta, a rzecznik jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta). Jak wynika z art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k., rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta), a w powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyodrębnionego biura, zaś w pozostałym zakresie dotyczącym statusu prawnego rzecznika konsumentów - stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z powyższych przepisów wynika, że powiatowy rzecznik konsumentów nie jest organem administracji publicznej, ani organem powiatu, lecz pracownikiem samorządowym. Działalność rzecznika konsumentów ma przyczynić się do zapewnienia ochrony konsumentom, w szczególności przez zapewnienie im możliwości uzyskania pomocy prawnej w dochodzeniu przez nich swoich praw (patrz: M. Sieradzka (w:) Kohutek K., Sieradzka M. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz. LEX 2014, nr 288237, Komentarz do art. 39).

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia: 18 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 154/14, 8 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 564/14 oraz 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 809/16, iż ani przywołane przepisy, ani pozostałe unormowania u.o.k.k. nie przyznają powiatowemu rzecznikowi konsumentów uprawnień do wydania jednostronnych, władczych aktów administracyjnych. Z tych względów pismom rzecznika konsumentów kierowanych do osoby, która domaga się jego interwencji, nie można przypisać cech aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Stwierdził, że pismo z dnia 5 lutego 2019 r. nr (...) nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ww. przepisy nie przewidują możliwości władczego działania rzecznika. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie precyzuje żadnej procedury stosowanej przez rzecznika, a niewątpliwie nie jest ona regulowana przez przepisy k.p.a., do którego powołana ustawa nie odnosi się, zaś rzecznik nie załatwia spraw administracyjnych, czy skarg i wniosków w rozumieniu przepisów tego Kodeksu (por. M. Radwański (w:) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz pod red. A. Stawickiego i E. Stawickiego, LEX 2011 nr 93524. Komentarz do art. 42). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, bowiem pismom Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...), kierowanych do J.L., nie można przypisać cech aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a do postępowania przed rzecznikiem nie mają także zastosowania przepisy k.p.a., to w konsekwencji uznać należy, że jeśli określony akt lub czynność pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych, to sądy administracyjne nie mają również kompetencji do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w takim zakresie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 358/05).

W świetle powyższego wskazał, że skarga J.L. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) w przedmiocie nieprzekazania odwołania od nieudzielenia pomocy prawnej w zakresie sporządzenia wniosku o ukaranie jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych i z tego powodu podlega odrzuceniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.L., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (błędnie wskazano art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a.), poprzez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podał, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie ogranicza kognicji sądów administracyjnych tylko do obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie obowiązek stosownego działania Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) wynikał z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego.

Powiatowy Rzecznik Konsumentów w (...) w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) w przedmiocie odwołania J.L. od pisma z dnia 5 lutego 2019 r. nr (...)., nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Podkreślenia wymaga, iż zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W ocenie autora skargi kasacyjnej, działanie Powiatowego Rzecznika Konsumentów w (...) w tej sprawie powinno przybrać formę aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uznał, że ww. uregulowania prawne dotyczące zadań i kompetencji powiatowego rzecznika konsumentów nie przyznają mu uprawnień do wydawania jednostronnych oraz władczych aktów administracyjnych. Nie jest on zatem organem administracji publicznej. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, kwestionowane przez J.L. pismo z dnia 5 lutego 2019 r. nr (...) nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną. Wyżej wymienione pismo nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Wskazać należy, iż rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Dla problematyki właściwości sądu administracyjnego w omawianym wyżej zakresie najistotniejsze znaczenie posiada pojęcie administracji publicznej w znaczeniu materialnym, a więc działalność administracji publicznej, której przedmiotem są sprawy administracyjne. Cechą wspólną form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. jest to, iż mieszczą się one w zakresie działalności administracji publicznej. Do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności o takim charakterze uprawnione są bowiem wyłącznie sądy administracyjne. Takie formy działania organu podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą jego uprawnienia lub obowiązku, które są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Powyższe przesłanki w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.