Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1769260

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 1 października 2014 r.
I OSK 254/13
Termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska.

Sędziowie: NSA Barbara Adamiak, del. WSA Rafał Wolnik (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1671/11 w sprawie ze skargi W. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

1.

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2.

zasądza solidarnie od W. M., H. W. i M. J. na rzecz Miasta (...) kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...), w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących M. J. i W. M. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Decyzją z dnia (...) września 1975 r., nr (...) wydaną przez Naczelnika (...), Skarb Państwa nabył od H. Z., J. B., M. S., Z. M. i S. M. nieruchomość położoną w W. przy ul. (...) o łącznej powierzchni 3,4156 ha z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "(...)" wraz z lokalizacją ulic miejskich na podstawie decyzji lokalizacyjnych z dnia (...) czerwca 1973 r., nr (...) i (...) wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej (...).

Decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) maja 1980 r. nr (...) został zatwierdzony plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu (...) w W. Decyzja ta - na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę - utraciła swą ważność.

Następnie dnia (...) grudnia 1981 r. wydano orzeczenie nr (...) zatwierdzające plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. oś. (...) wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Termin ważności niniejszej decyzji upływał z dniem (...) grudnia 1982 r., jednak decyzją z dnia (...) września 1984 r., nr (...), przedłużono jej ważność do dnia (...) marca 1985 r. Natomiast decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu (...) z dnia (...) września 1984 r., nr (...), zezwolono na budowę szkoły środowiskowej w osiedlu (...) sym. (...) na nieruchomości w W. ul. (...). Protokołem z dnia 17 września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu - zadanie nr 2 Szkoła SP-(...), ul. (...).

W dniu 19 września 1997 r. poprzedni współwłaściciele i ich spadkobiercy wystąpili do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia (...) grudnia 1997 r., nr (...), orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr (...) i nr (...), z obrębu (...) o łącznej powierzchni 1,0745 ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 12 stycznia 1998 r. Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzeczeniem z dnia (...) grudnia 1997 r., nr (...) odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 0,2532 ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 stycznia 1998 r.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...), Wojewoda (...) wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działki nr (...), z obrębu (...).

Starosta P. decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...) orzekł zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. (...), będącej częścią dawnej działki nr (...) z dawnego obrębu (...), stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr (...) z obrębu (...) o powierzchni 6068 m2 na rzecz: W. M. w 3/12 częściach, E. M. w 3/12 częściach, M. J. w 3/12 częściach, B. M. w 2/12 częściach, H. W. w 1/12 części. W pkt II decyzji zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta (...) zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 33.502,00 zł oraz kwoty 377.672,00 zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu tj. wybudowaniu na gruncie części: uzbrojenia, oświetlenia i ogrodzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Dodał, że protokołem z dnia 17 września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu - zadanie nr 2 Szkoła SP-(...), ul. (...). Zgodnie z jego zapisami roboty budowlane wykonywane były w okresie od 9 maja 1986 r. do 16 września 1990 r. Starosta wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. oraz 1987 r. jednoznacznie pokazują, iż w okresie od wywłaszczenia do 1985 r., na zwracanym terenie w granicach działki nr (...) nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów inwestycyjnych. Z powyższego wynika, iż rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia miało miejsce 9 lat od daty wywłaszczenia, zaś ich zakończenie 15 lat od wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do twierdzeń, iż prace przy budowie szkoły zostały rozpoczęte jeszcze w 1981 r. w formie badań geologicznych oraz opracowania niezbędnej dokumentacji technicznej organ uznał, że nie mają one wpływu na ocenę przesłanek określonych w przepisach prawa. Dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest bowiem zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji mające potwierdzenie w stosownych dokumentach (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).

Starosta P. wskazał również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron w dniu 3 kwietnia 2009 r. wykazały, iż na części ww. działki nr (...) znajduje się: kort tenisowy, wyasfaltowana droga stanowiąca dojazd do szkoły i pływalni, wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu (teren z oświetleniem). Za betonowym murem umiejscowione są wysokie hałdy ziemi. Teren został ogrodzony w granicach terenu szkolnego. Na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do skoków w dal. Organ uzasadnił też swoje ustalenia w zakresie wysokości zwrotu odszkodowania.

W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach Prezydent (...) i (...) Centrum Sportu i Rekreacji w W. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Prezydent (...) podkreślił, iż inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "(...)" została zrealizowana zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia (...) grudnia 1981 r. nr (...). Stwierdził też, iż znaczna część inwestycji została zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższego orzeczenia została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uzasadnił, że Wojewoda (...) powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia charakteru władania działką nr (...), przez wykazane w ewidencji gruntów i budynków Licea Ogólnokształcące oraz statusu prawnego (...) Centrum Sportu i Rekreacji w W. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń zadecydować o przyznaniu tym podmiotom przymiotu strony w postępowaniu. Sąd wskazał również, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia 8 grudnia 2009 r., może być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Ponadto stwierdził, iż trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...), orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania (...) Centrum Sportu i Rekreacji od decyzji Starosty P. z dnia (...) stycznia 2010 r., nr (...), a zatem do rozpoznania zostało odwołanie Prezydenta (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia (...) stycznia 2010 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "(...)" - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr (...) i nr (...) i dodał, że z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dokumentację, stanowiącą podstawę wywłaszczenia np. planu realizacyjnego inwestycji.

Organ podkreślił, że z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia (...) grudnia 1981 r. wynika bezspornie iż przedmiotowa działka przeznaczona była pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych. Organ stwierdził dalej, iż objęta postępowaniem nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem bezspornym jest, że została ona zagospodarowana zgodnie z decyzją z dnia (...) grudnia 1981 r., w tym istotny etap inwestycji zrealizowano w terminach z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły - W. M., M. J. i H. W. Skargi te zostały następnie połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania.

We wszystkich skargach podniesione zostały zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zarzuty te poparte zostały obszernymi uzasadnieniami.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda (...) wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, bowiem nie zostały wskazane żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając kontrolowaną przez siebie decyzję wskazał w pierwszej kolejności na treść przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz dokonał ich interpretacji. Sąd uznał, że niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji. Sąd uznał też, że niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy jest bezsporne ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, a po drugie zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy nie ziściły się przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Jako bezsporną okoliczność Sąd wskazał, iż nieruchomość została wywłaszczona w 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "(...)". Z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło - w stosunku do zwracanej nieruchomości - w orzeczeniu z dnia (...) maja 1980 r., nr (...), którą został zatwierdzony plan zespołu szkół w osiedlu (...) w W. Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż inwestycja została zakończona 15 lat od daty wywłaszczenia, bowiem przekazano ją do użytku protokołem z dnia 17 września 1990 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa powyżej. Sąd podzielił przy tym stanowisko wyrażone w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku - wskazujące, że podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Zauważył jednak, że skoro celem dokonanego wywłaszczenia była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to podjęcie tego rodzaju inwestycji musiało wiązać się z uzyskaniem stosownego zezwolenia budowlanego. Prace budowlane realizowane powinny były być w oparciu o zezwolenie właściwej władzy budowlanej, bowiem nie można mówić o pracach przy wybudowaniu obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Działanie bez zezwolenia stanowiłoby bowiem naruszenie prawa, które w państwie prawa nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowane - nawet w sposób następczy. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż tylko takie faktyczne prace przy inwestycji mogły zostać uznane za rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowę szkoły, które prowadzone były w oparciu o zezwolenie władzy budowlanej. W niniejszej sprawie odpowiednie pozwolenie zostało wydane dopiero w dniu (...) września 1984 r., a więc bez wątpienia z przekroczeniem 7 - letniego terminu, o którym mowa w art. 137 u.g.n. Stąd też zdaniem Sądu organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 u.g.n., co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że przejawem wątpliwości w zakresie stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11, który postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent (...). Wskazując na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż od 1980 r. (tekst jedn.: 5 lat od wywłaszczenia) na przedmiotowej działce były wykonywane prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, co świadczy o rozpoczęciu prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniowego w ciągu 7-letniego terminu, o którym mowa w ustawie;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rozpoczęcie prac o których mowa w tym przepisie oznacza zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji wbrew przyjętej wykładni wynikającej z orzecznictwa NSA, z której wynika, że rozpoczęcie dotyczy okoliczności faktycznych, a nie prawnych, a w sprawie bezspornie ustalono, że rozpoczęcie prac geologicznych, prace planistyczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej na działce były wykonywane przed upływem 7-letniego terminu;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy, w terminie 7 - letnim nie nastąpiło rozpoczęcie prac o charakterze prawnym poprzez brak decyzji o pozwoleniu na budowę w tym terminie, wobec okoliczności, iż czynności formalno-prawne o wydanie pozwolenia na budowę zostały podjęte z zachowaniem 7 - letniego terminu i dnia (...) grudnia 1981 r. wydano decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego;

- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia pomimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że realizując cel wywłaszczenia wybudowano obiekty szkolne i sportowe w ramach inwestycji zespołu mieszkaniowego "(...)", a na przedmiotowej działce wybudowano korty tenisowe, bieżnie, rozbieg do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, ciągi pieszo-jezdne i parkingi samochodowe;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 125 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezawieszeniu postępowania z urzędu, podczas gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym na skutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/WA 41/11, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że Wojewoda (...) prawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 u.g.n., co świadczy o nienaruszeniu prawa materialnego przez ten organ;

- naruszenie przepisu postępowania tj. art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, podczas gdy skargi nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przepisu prawa materialnego.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie podniósł zarzut niekonstytucyjności art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie u.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw w związku z art. 19 tej ustawy, zmieniającego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - to jest niezgodność z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W stanie niniejszej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed tą datą.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 11 listopada 2013 r.) uczestniczka postępowania B. M. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Również skarżąca M. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 26 maja 2014 r.) poparła zaskarżony wyrok i jego uzasadnienie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w postępowaniu administracyjnym oraz przed Sądem pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył też pełnomocnik W. M. i E. M. (pismo z dnia 7 lipca 2014 r.), wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Podtrzymał twierdzenia zawarte w złożonej do akt sprawy ekspertyzie prawnej z dnia 28 marca 2012 r. oraz ustosunkował się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem procesowym z dnia 30 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, stwierdziła, że wyrok ten potwierdza zasadność odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 10 września 2014 r. pełnomocnik W. M. i E. M. przedstawił dodatkowe argumenty przeciwko zarzutom skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie albowiem nie do odparcia okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu albowiem rozpoczęcie realizacji tego celu nastąpiło z przekroczeniem 7-letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Kluczowym zatem zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni powołanego przepisu.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie u.g.n., t.j. do dnia 1 stycznia 1998 r., problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy - Dz. U. Nr 141, poz. 1492, z późn. zm.).

Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Aktualnie powyższa kwestia została już po części rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014 r., poz. 376).

Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. W ocenie Trybunału ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie.

Reasumując stwierdzić należy, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W związku z powyższym wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., dokonana przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, była wadliwa. W rozpatrywanej bowiem sprawie, przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu, w którym decyzja Naczelnika (...) z dnia (...) września 1975 r. stała się ostateczna. Z kolei rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło najpóźniej w 1984 r., a więc w czasie, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić przyjdzie, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie jest trafny, albowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego w ogóle nie stosował.

Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Powołanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawy rozstrzygnięcia oraz zastosowanie art. 152 p.p.s.a. było konsekwencją dokonanej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Zaniechanie natomiast przez Sąd Wojewódzki zawieszenia postępowania z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w innej sprawie, nie stanowi naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. albowiem przepis ten przewiduje jedynie fakultatywną możliwość zawieszenia postępowania i jego zastosowanie uzależnione jest od uznania sądu. Dodatkowo podkreślić przyjdzie, jak już wyżej wskazano, że pytanie prawne dotyczyło art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., którego Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie stosował.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o odroczenie rozprawy, albowiem nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 109 lub w art. 110 p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił też wniosku dowodowego pełnomocnika W. M. i E. M., albowiem wnioskowane dowody pozostawały bez wpływu na wynik postępowania kasacyjnego.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał jednak z możliwości rozpoznania skarg lecz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Takie rozstrzygnięcie jest podyktowane koniecznością odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarg. Wobec faktu, że w zaskarżonym wyroku Sąd ograniczył się zasadniczo do wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., rozpoznanie skarg przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłoby doprowadzić do naruszenia określonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono po myśli art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.