Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2724051

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 25 lipca 2019 r.
I OSK 2516/17
Brak dostępu do drogi publicznej a zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie NSA: Grzegorz Jankowski (spr.), Rafał Stasikowski.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i E. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/17 w sprawie ze skargi Prezydenta (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,

2. zasądza od Prezydenta (...) na rzecz E. Ł. i K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 193/17 po rozpoznaniu skargi Prezydenta (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (...) z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia (...) października 2011 r. K. S. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w (...) w dzielnicy (...) przy ul. (...), oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr (...) z obrębu (...). O zwrot tej samej nieruchomości wystąpiła również E. Ł. wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2012 r.

Rozpoznając powyższe wnioski Starosta (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...) orzekł zwrot nieruchomości położonej w (...), przy ul. (...), ul. (...), stanowiącej działkę projektowaną (...) z obrębu (...) i działkę projektowaną (...) z obrębu (...) o łącznej powierzchni 0,1322 ha uregulowanej w KW (...) prowadzoną przez Sąd Rejonowy w (...)(...) Wydział (...) na rzecz wnioskodawców, tj. K. S. w (...) części oraz E. Ł. w (...) części oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz (...) odszkodowania w wysokości 31 748 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - decyzją wywłaszczeniową Wydziału (...) Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) marca 1974 r., nr (...) i zgodnie z lokalizacją inwestycji nr (...) wydaną w dniu (...) grudnia 1972 r. przez Wydział (...), Nadzoru Budowlanego i Geodezji b. Prezydium Rady Narodowej (...) przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego (...).

Z uwagi na fakt, że obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi części działek ewidencyjnych nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) z obrębu (...) wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek o zwrot w ten sposób, że podtrzymali roszczenie o zwrot części działek ew. nr (...) i (...) z obrębu (...) w pozostałej zaś części wycofali.

Obecnie grunt wskazany we wnioskach o zwrot opisany jako działka (...) stanowi część działki ewidencyjnej (...), a jako działka (...) część działki ewidencyjnej (...).

Teren nieruchomości wywłaszczonej stanowiący aktualnie ww. działki nr (...) i (...) nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia.

Powyższe wynika z faktu, że w ramach realizacji celu wywłaszczenia, tj. osiedla mieszkaniowego (...), zgodnie z planem realizacyjnym - ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji zatwierdzonym ww. decyzją z dnia (...) marca 1974 r. przez Urząd (...) miał powstać obiekt szkoły podstawowej wraz z terenami sportowymi, który nie został zrealizowany. Natomiast część działki nr (...) na podstawie umowy z dnia (...) marca 2016 r. jest aktualnie przedmiotem dzierżawy do dnia (...) lutego 2017 r. (usługi parkingowe), co nie ma jednak wpływu na realizację celu wywłaszczenia.

Zatem pomimo upływu 41 lat od dnia wywłaszczenia nie zostały zrealizowane jego cele, powodując tym samym spełnienie przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta (...), Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2016 r., nr (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent (...) zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że na proj. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co doprowadziło do utrzymania przez Wojewodę (...) decyzji Starosty (...) o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 137, 140 oraz art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na proj. działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i nakłady poczynione na nieruchomości nie są związane z możliwością celu wywłaszczenia, a projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Zaznaczył, że cel wywłaszczenia na rzeczonych działkach został zrealizowany, ponieważ na działce nr (...) przebiega podziemna infrastruktura techniczna obsługująca budynki na terenie osiedla mieszkaniowego o dawnej nazwie (...),

a działka nr (...) jest zagospodarowana poprzez wybudowanie na niej naziemnego parkingu, ponadto organ nie uwzględnił faktu wybudowania w poprzednich latach na terenie proj. działki nr (...) boiska sportowego, po którym widoczne są pozostałości. Opisane obiekty zrealizowano przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. (...) października 2011 r. zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Uwzględniając opisaną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Sąd podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości, której częścią były obecnie projektowane działki o nr (...) i (...) z obr. (...) nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika dzielnicy (...) z dnia (...) marca 1974 r., w której wskazano, że wywłaszczenie na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 5.067 m2 z ogólnej pow. 1.1159 ha następuje zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr (...) z dnia (...) grudnia 1972 r. Prezydium Rady Narodowej (...) pod budowę osiedla mieszkaniowego (...), co oznacza, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, które powstało.

Okoliczność, że z planu realizacyjnego budowy osiedla wynikało, że m.in. na spornym terenie miała powstać szkoła podstawowa, nie oznacza, że stanowiła ona cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, realizowaną przez dłuższy okres czasu, to poszczególne obiekty wchodzące w jej skład stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza w przypadku osiedli mieszkaniowych uznaje się, że są one swego rodzaju mikroorganizmem, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i dlatego, co do zasady, nie można wykluczyć możliwości by na terenie osiedla w miejscu przeznaczonym pod konkretny obiekt powstał inny lub pozostawiono przestrzeń rekreacyjną.

Z opisanych powodów za słuszne Sąd uznał zarzuty skargi.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyli K. S. i E. Ł., zarzucając mu naruszenie:

- art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Sąd, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że wywłaszczona część nieruchomości, o której zwrot wystąpili jest zbędna na cel określony w wywłaszczeniu, podczas gdy postępowanie dowodowe wykazało, że na rzeczonej nieruchomości cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany, tj. ani inwestycja budowy jakiegokolwiek osiedla mieszkaniowego (...) nie została rozpoczęta w terminie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna a znajdujący się na niewielkiej części proj. działki nr (...) parking samochody i instalacje podziemne nie stanowią o realizacji celu wywłaszczenia i przeszkody do jej zwrotu,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwa ocenę zgromadzonych dowodów i uznanie przez Sąd, że niezbędne jest dalsze postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy z dokumentu oględzin wynika, że teren, o którego zwrot się ubiegają jest porośnięty trawą, niezagospodarowany i nie została wybudowana na nim szkoła, a znajdujący się na ok. 100 m2 na działce proj. nr (...) parking komercyjny nie ma charakteru osiedlowego, ani nie powstał w terminie określonym ustawą do realizacji celu wywłaszczenia i nie ma związku z jego celem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.p.p.s.a.

(Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły.

Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze.

Podstawy te sprowadzały się do zarzutu obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a. i zarzuty te okazały się uzasadnione. Z uwagi na ścisłe powiązanie w sprawie ww. zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n.

W myśl tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

W przedmiotowej sprawie nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Wydziału (...) Urzędu Dzielnicowego (...) z dnia (...) marca 1974 r.

Skarżący kasacyjnie wystąpili zaś o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w (...) w rejonie ulicy (...) i ulicy (...) o nr (...) i pow. 684 m2 oraz (...) o pow. 638 m2 łącznie o pow. 1322 m2.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej i uznaje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający, aby stwierdzić, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie został zrealizowany.

Na wspomnianej części wywłaszczonej nieruchomości miał powstać obiekt szkoły podstawowej wraz z terenami sportowymi.

Przedstawione w sprawie zdjęcia lotnicze oraz oględziny terenu wskazują, że na nieruchomości nie została rozpoczęta realizacja celu wywłaszczeniowego.

Jest okolicznością bezsporną, że na wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy przebiega sieć ciepłownicza, jednakże rację ma pełnomocnik skarżących kasacyjnie, że nie stanowi to przeszkody uniemożliwiającej zwrot działki. Jakkolwiek Wojewoda (...) nie ustosunkował się do zarzutu odwołania przedstawionego przez Prezydenta (...) a dotyczącego przebiegu podziemnej infrastruktury technicznej to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność ta nie budziła wątpliwości i jak wcześniej zaznaczono umieszczenie pod powierzchnią działek urządzeń infrastruktury technicznej, nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest też dowodów na to, że na spornym terenie został utworzony parking osiedlowy.

Jak wynika z akt sprawy na części nieruchomości, znajduje się parking o charakterze komercyjnym (ok. 100 m2), a umowa na prowadzenie parkingu została zawarta (...) marca 2016 r.

Brak jest materiału dowodowego wskazującego, że parking powstał w terminie realizacji celu wywłaszczenia.

Trafnie też wywiedli skarżący kasacyjnie, że zarzut dot. braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości, gdyż przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi ogólne kryterium podziału nieruchomości, ale nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Z tych powodów należało uznać, że słusznie skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie obrazę art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż Sąd stosując ten przepis, dokonał jego wykładni, nie uwzględniając omówionej wyżej specyfiki sprawy, a ponadto nie dostrzegł, iż organy administracyjne, orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, dokonały prawidłowych ustaleń, a brak ustosunkowania się Wojewody (...) co do zarzutu istnienia podziemnej infrastruktury technicznej nie miał wpływu na określenie istoty sprawy.

Biorąc pod uwagę, że sprawa zawierała wystarczający materiał dowodowy, aby ją rozstrzygać merytorycznie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 193 i 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.