Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777949

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 listopada 2019 r.
I OSK 2511/19
Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2023/18 oddalającego sprzeciw R. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2023/18 - działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił sprzeciw R. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) września 2018 r. nr (...) uchylającej decyzję Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) odmawiającą przyznania R. O. zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia za energię elektryczną w wysokości (...) zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O. Zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ II instancji niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz naruszenie zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ II instancji co do meritum sprawy, w myśl zasady szybkości prostoty postępowania, w szczególności w sytuacji, w której z uwagi na okoliczności sprawy przedłużenie postępowania prowadziło do zdecydowanego pogorszenia sytuacji bytowej skarżącego, a ewentualne braki postępowania pierwszoinstancyjnego mogły zostać uzupełnione przez organ II instancji z urzędu.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu na rzecz skarżącego, która nie została opłacona ani w części ani w całości.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając przywołane regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na obrazie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., skarżący kasacyjnie zakwestionował przyjętą przez Sąd I instancji ocenę zasadności uchylenia przez SKO w (...) decyzji Prezydenta (...) z (...) sierpnia 2018 r. odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie zadłużenia za energię elektryczną w wysokości (...) zł. W dość lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wskazanych zarzutów, autor skargi kasacyjnej wyraził pogląd, iż organ II instancji - z uwagi na szczególny charakter i okoliczności rozpoznawanej sprawy, mając jednocześnie na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania - winien we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia sytuacji życiowej skarżącego, co przyczyniłoby się do zatrzymania negatywnych skutków zadłużenia z tytułu opłat za energię elektryczną. Natomiast uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania doprowadziło do nierzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

W odniesieniu do tak postawionych zarzutów, przypomnieć wypada, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z 17 lipca 2018 r., który w piśmie tym wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej (...) o przyznanie w sierpniu 2018 r. pomocy finansowej na spłatę zadłużenia za energię elektryczną w wysokości (...) zł. W wyniku rozpoznania wniosku, Prezydent (...) decyzją z (...) sierpnia 2018 r., odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego w żądanej wysokości, z uwagi na przekroczenie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego.

Uchylając powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wskazało, że w sprawie nie ustalono w sposób rzetelny i prawidłowy stanu faktycznego, a przez to kontrolowane rozstrzygnięcie nie mieściło się w granicach uznania administracyjnego. Po pierwsze, zdaniem organu odwoławczego w sprawie błędnie wyliczono dochód skarżącego (dochód skarżącego należało ustalić na czerwiec 2018 r., jako dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. 17 lipca 2018 r., nie zaś jak to uczynił organ pierwszej instancji z lipca 2018 r., czy jak oczekuje tego odwołujący się z sierpnia 2018 r.). Po drugie, w sprawie nie wyjaśniono dokładnie sytuacji życiowej wnioskodawcy w celu ustalenia, czy ze względu na tę sytuację, niezbędną potrzebą bytową jest konieczność uregulowania powstałej zaległości za prąd, związanej z eksploatacją zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Oddalając wniesiony przez skarżącego sprzeciw od ww. decyzji, Sąd Wojewódzki za prawidłowe uznał zastosowanie przez organ odwoławczy normy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd podzielił bowiem stanowisko Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało tezę o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji niemal w całości (dotyczyło to zarówno kwestii prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, jak i zakresu ustaleń faktycznych odnoszących się do jego sytuacji życiowej).

W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest niezasadna, a częściowo także niewłaściwie skonstruowana.

Przede wszystkim koniecznym jest wskazanie, że powołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł stanowić adekwatnego w sprawie wzorca kontroli. Na podstawie bowiem tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w sytuacji stwierdzenia innego, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznawał sprzeciw od decyzji i na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu. Natomiast uwzględnienie sprzeciwu od decyzji obliguje sąd do jej uchylenia w całości w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a., przy czym od takiego wyroku nie przysługuje środek odwoławczy (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w obecnie obowiązującym brzmieniu (jak też w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) powołany w zarzutach art. 136 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. Zatem, z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i w związku z tym konieczne jest dokładne określenie zarzutów kasacyjnych, obowiązkiem autora tej skargi było sprecyzowanie, który konkretnie przepis (artykuł, paragraf) czyni przedmiotem zarzutu.

Niezależnie od powyższych błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że niezasadne okazały się zarzuty zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu, co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa norma uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Kolegium, że wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Jednocześnie Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczące zarówno kwestii prawidłowego wyliczenia dochodu skarżącego, jak również dokładnego wyjaśnienia jego sytuacji życiowej nie mogły zostać konwalidowane przez ten organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie tylko z uwagi na zakres niezbędnego postępowania dowodowego, ale także konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wyjaśnienie powyższych kwestii było bowiem kluczowe z punktu widzenia oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego w oparciu art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1769 z późn. zm.) (tj. oceny czy w okolicznościach niniejszej sprawy konieczność uregulowania zaległości za energię elektryczną stanowiła dla skarżącego niezbędną potrzebę bytową), a co za tym idzie, rodziło konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemal w całości. Dokonanie tych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, niewątpliwie wykraczało więc poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Nie sposób się także zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez zbagatelizowanie przez organ odwoławczy niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ I instancji oraz naruszenia zasady konieczności działania organu w granicach interesu publicznego. Wskazać bowiem trzeba, że to właśnie wydanie decyzji kasatoryjnej ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że rozpoznając niniejszą sprawę WSA w Warszawie zasadnie, mając na uwadze brzmienie art. 64e p.p.s.a., oceniał legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast co do zasady nie badał kwestii merytorycznych z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie.

Z tych względów stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w sprawie nie doszło do naruszania art. 138 § 2 k.p.a. należało uznać za prawidłowe. W konsekwencji wyrok Sądu I instancji oddalający sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2018 r. jest zgodny z prawem.

W tym stanie rzecz Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.