Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529029

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 6 grudnia 2013 r.
I OSK 2510/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska.

Sędziowie: NSA Anna Lech, del. WSA Robert Sawuła (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 502/12 w sprawie ze skargi W. R. i K. R. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 14 czerwca 2012 r., II SA/Wa 502/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie oddalił wspólną skargę W.R. i k.r. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) z (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W piśmie z 6 kwietnia 2009 r. W.R. poinformowała Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (OR WAM) w Olsztynie o śmierci swojej matki I.Z. i wniosła o uregulowanie stanu prawnego do zajmowanego lokalu przy ul. W. w Olsztynie.

Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z (...) maja 2010 r. nr (...), Dyrektor OR WAM w Olsztynie odmówił przyznania W.R. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ulicy W. w Olsztynie, w trybie art. 29 i art. 13 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm., dalej zwana jako "ustawa o zakwaterowaniu"). Wskutek rozpatrzenia od tej decyzji odwołania W.R. i k.r. decyzją z (...) czerwca 2010 r. Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy i kręgu stron postępowania.

Kolejną decyzją z (...) marca 2011 r. Nr (...) Dyrektor OR WAM w Olsztynie odmówił W.R. i k.r.u "wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. W. w Olsztynie". Wskutek rozpatrzenia odwołania stron decyzją z (...) kwietnia 2011 r. Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zarzucając ponownie niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy.

Kolejną wydaną w sprawie decyzją z (...) sierpnia 2011 r. Nr (...) Dyrektor OR WAM w Olsztynie odmówił W.R. i k.r. przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. W. w Olsztynie, powołując się na dyspozycję art. 29 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania stron decyzją z (...) października 2011 r. Prezes WAM ponownie uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zarzucając brak analizy głównego aspektu sprawy związanego z oceną sytuacji wnioskodawców.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego decyzją z (...) listopada 2011 r., nr (...) Dyrektor OR WAM w Olsztynie odmówił przyznania W.R. i k.r. prawa zamieszkiwania w lokalu nr (...) przy ulicy W. w Olsztynie uznając, że nie zachodziły w stosunku do wnioskodawców okoliczności określone w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że po śmierci matki I.Z. jej córka W.R. zwróciła się o uregulowanie stanu prawnego ww. lokalu. Sporny lokal został przydzielony I.Z. w 1975 r. jako pracownikowi Garnizonowej Administracji Mieszkań w Olsztynie na podstawie umowy najmu. Powództwo W.R. wytoczone przeciwko Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu ww. lokalu wskutek śmierci matki zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w Olsztynie z 17 września 2009 r., I C 695/09. Aktualnie wnioskodawcy wraz z synem mieszkają w przedmiotowym lokalu, natomiast do września 2009 r. mieszkali w wynajmowanym mieszkaniu w Iławie. W.R. jest zatrudniona jako kasjerka w sklepie Biedronka, k.r. pozostaje bez pracy, której nie może podjąć z uwagi na schorzenia kręgosłupa. Jednak schorzenia te nie dawały podstaw do ubiegania się o rentę czy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawcy nie wystąpili też z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu Miasta Olsztyna. W ocenie Dyrektora OR WAM w Olsztynie w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r., stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). W myśl art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, mógł wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Jednak w stosunku do wnioskodawców nie stwierdzono istnienia takiej "wyjątkowej sytuacji". Organ podkreślił, że na Agencji ciąży obowiązek racjonalnego gospodarowania zasobami mieszkaniowymi z uwzględnieniem w pierwszej kolejności uprawnień żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową przed potrzebami osób, które do tej formacji nie należą. Obecna natomiast sytuacja mieszkaniowa w garnizonie Olsztyn uniemożliwiała uwzględnienie wniosku. WAM nie stanowi zaplecza socjalnego dla osób niebędących żołnierzami, a zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywateli stanowi zadanie własne gminy.

W odwołaniu od decyzji z (...) listopada 2011 r. W.R. i k.r. i zarzucili wydanie jej z naruszeniem art. 106 § 1 k.p.a. bez wymaganego stanowiska Ministra Obrony Narodowej, jak też niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji niezbędnych jej elementów. Zarzucono również naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ wnioskodawcy znajdują się w wyjątkowej sytuacji uzasadniającej zastosowanie powołanej regulacji, a powołany przepis nie określa przesłanek związanych z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi żołnierzy zawodowych. Wskazano też na sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że odwołujący się znajdują się w trudnej sytuacji, która nie należy do wyjątkowych oraz że spełniają kryteria do nabycia mieszkania z gminnego zasobu mieszkaniowego, podczas gdy ich nie spełniają.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z (...) stycznia 2012 r. nr (...) Prezes WAM utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy uznając, że jest ona zgodna z prawem. Po zrekapitulowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem przyznania prawa zamieszkiwania w spornym lokalu jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej, przy czym wystąpienie organu prowadzącego postępowanie w taką zgodę jest zasadne dopiero po ustaleniu ziszczenia się pierwszej z wymienionych przesłanek. Jednocześnie podkreślono, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy.

Organ odwoławczy podał, że wyjątkowość sytuacji, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w jakiej znalazła się dana osoba, która okoliczność tę powinna wykazać. Do sytuacji takich zaliczyć można ciężką chorobę, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudną sytuację życiową, jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można było przesłanki tej ustalić w stosunku do wnioskodawców. Opisane przez strony dolegliwości k.r. (bóle kręgosłupa, migreny) nie można było uznać za ciężką chorobę, bądź kalectwo, nie uniemożliwiają mu one podjęcia pracy, której poszukuje, nie wymaga on też pomocy osób trzecich. Za wyjątkowość sytuacji nie można było także uznać problemów finansowych i braku innego lokalu mieszkalnego, ponieważ nie są to sytuacje niezwykłe czy rzadkie. Celem art. 29 cyt. ustawy nie było bowiem ustanowienie pomocy o charakterze socjalnym, ponieważ działania w tym zakresie podejmują inne instytucje publiczne. Pozyskanie zaś mieszkania może nastąpić również poprzez np. najem od osób trzecich, z czego strony korzystały mieszkając w Iławie. Istnieje również możliwość ubiegania się o lokal socjalny czy komunalny zgodnie z ustawą z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), z której jednak wnioskodawcy nie skorzystali. Natomiast zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnianie zakwaterowania żołnierzom zawodowym. Prezes WAM podkreślił, że strony samowolnie wprowadziły się do spornego lokalu, a wyrok Sądu Rejonowego w Olsztynie potwierdził, że nie wstąpiły one w stosunek najmu po zmarłej matce W.R. Ponadto, wg stanu na 30 listopada 2011 r. na realizację prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w garnizonie Olsztyn oczekiwało 86 żołnierzy zawodowych, w tym 26 posiadających rodziny o uprawnieniach do 3 norm i 12 żołnierzy zawodowych posiadających rodziny o uprawnieniach do 4 norm, zaś łącznie w Olsztynie i w miejscowościach pobliskich na przydział lokalu mieszkalnego od WAM oczekuje 710 żołnierzy zawodowych, w tym odpowiednio 208 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 3 norm i 54 żołnierzy zawodowych posiadających rodzinę o uprawnieniach do 4 norm. W tych okolicznościach przyznanie spornego lokalu osobie innej niż żołnierz zawodowy nie byłoby zasadne.

Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodzili się W.R. i k.r., wnosząc do WSA w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że warunkiem wydania decyzji na jego podstawie jest uprzednie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a sytuacja stron nie należy do wyjątkowych, podczas gdy nie mają oni możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie ze względu na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną, w tym od kwietnia 2009 r. oczekują na rozstrzygnięcie kwestii ich prawa do zajmowanego lokalu. Zarzucili także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, jak też wydanie decyzji bez zwrócenia się o wyrażenie wymaganego stanowiska do właściwego ministra, co stanowi równocześnie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Sąd podzielił stanowisko organów, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania należało w niej zastosować art. 29 o zakwaterowaniu w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RO oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Podkreślono przy tym, że warunkiem wydania pozytywnej dla strony decyzji było zaistnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. wykazania przez stronę wyjątkowej sytuacji, w której się znalazła oraz wyrażenie zgody na wydanie decyzji przez Ministra Obrony Narodowej. Jednak uzyskanie zgody ministra było wymagane wtedy, gdy organ WAM wstępnie ocenił, że w sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja i jest możliwe pozytywne załatwienie wniosku, na co wskazano w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07. Z tego też względu za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jak w niniejszej sprawie jest ograniczona i nie obejmuje kryterium celowości i słuszności. Wykładnia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu prowadzi bowiem do wniosku, że wydanie decyzji na korzyść strony nie było obligatoryjne, a przez to pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Sąd wojewódzki wyjaśnił także, że na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim się ktoś znajduje. "Wyjątkowość" była już także definiowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w powołanym przez organ wyroku NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07 (publik. LEX nr 512273). Stwierdzono w nim, że na podstawie art. 29 cyt. ustawy adresatem decyzji są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie sądu wojewódzkiego tryb przewidziany w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu powinien mieć zastosowanie do tej kategorii osób, które ubiegają się o prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów WAM zajmowanego bez tytułu prawnego, którym nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na innej podstawie. Zarazem to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się on w "sytuacji wyjątkowej".

Mając na względzie poczynione przez organy ustalenia faktyczne WSA w Warszawie uznał, że organy te właściwie oceniły sytuację skarżących i zasadnie odmówiły cech wyjątkowości sytuacji, w jakiej się znaleźli. Nadrzędnym ustawowym celem organów WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, a w przypadku garnizonu w Olsztynie potrzeby te są znaczne. Wydanie zaś decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły, które może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Tymczasem powołane przez skarżących okoliczności nie dawały podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". Są oni osobami sprawnymi, czynnymi zawodowo i zdolnymi zaspokajać własne potrzeby bytowe, nawet przy sygnalizowanych kłopotach zdrowotnych skarżącego. Wprawdzie k.r. pozostaje bez pracy i jej poszukuje, lecz w dobie gospodarki wolnorynkowej nie jest to sytuacja szczególna. Bezrobocie najczęściej ma charakter przejściowy i dotyka ok. 10% społeczeństwa w wieku produkcyjnym. Natomiast osobą pracującą jest W.R. Także argument o braku środków finansowych na zakup lokalu mieszkalnego na wolnym rynku nie świadczy w przekonaniu Sądu o konieczności zaspokojenia tych potrzeb przez organy WAM. Wiele gospodarstw domowych w Polsce nie stać na zakup mieszkania na własność na wolnym rynku. Jednak zabezpieczenia tych potrzeb można dokonać również w innych formach, jak najem, czy też z pomocą organów samorządowych. W przedstawionych okolicznościach w ocenie sądu I instancji organy WAM nie naruszyły granic uznania administracyjnego przyznając prymat interesowi publicznemu nad interesem skarżących. Zajęte stanowisko zostało należycie uzasadnione.

Skargę kasacyjną od wyroku z 14 czerwca 2012 r. wnieśli W.R. i k.r., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucili naruszenie:

I.

prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy o zakwaterowaniu przez:

1)

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sytuacja skarżących nie stanowi "sytuacji wyjątkowej", podczas gdy adresatem takiej decyzji są osoby, które nie mają możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie ze względu na ich trudną sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną, w której znajdują się skarżący,

2)

jego niezastosowanie pomimo zaistnienia po stronie skarżących sytuacji wyjątkowej,

3)

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane dopiero wtedy, gdy organ WAM wstępnie oceni istnienie "sytuacji wyjątkowej" i możliwości pozytywnego załatwienia wniosku, podczas gdy obowiązek taki istnieje w każdym przypadku, a wydanie decyzji bez współdziałania organów stanowi naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na treść rozstrzygnięcia,

II.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1)

art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Pusa), art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu przez dokonanie niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 29 cyt. ustawy przez:

a)

błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że sytuacja skarżących nie stanowi "sytuacji wyjątkowej", podczas gdy adresatem takiej decyzji są osoby, które nie mają możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie ze względu na ich trudną sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną, w której znajdują się skarżący,

b)

jego niezastosowanie pomimo zaistnienia po stronie skarżących sytuacji wyjątkowej,

c)

błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzyskanie zgody Ministra Obrony Narodowej jest wymagane dopiero wtedy, gdy organ WAM wstępnie oceni istnienie "sytuacji wyjątkowej" i możliwości pozytywnego załatwienia wniosku, podczas gdy obowiązek taki istnieje w każdym przypadku, a wydanie decyzji bez współdziałania organów stanowi naruszenie prawa materialnego, które ma wpływ na treść rozstrzygnięcia,

2)

art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i oddalenie skargi pomimo, że decyzja organu obarczona była wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ wydano ją bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - Ministra Obrony Narodowej,

3)

art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 106 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej,

4)

art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego,

5)

art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. wobec dokonania niewłaściwej kontroli i oddalenia skargi pomimo naruszenia przez organ art. 107 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji niezbędnych jej elementów i brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że pojęcie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym i zawierającym elementy ocenne, które jednak nie jest tożsame z uznaniem administracyjnym. O sytuacji takiej świadczy brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę niebędącą żołnierzem we własnym zakresie np. ze względu na trudną sytuację materialną, zdrowotną, rodzinną. Tymczasem WSA w Warszawie i orzekające w sprawie organy uznały, że fakt nieposiadania przez skarżących tytułu prawnego do innego lokalu i brak środków na jego zakup nie stanowi sytuacji wyjątkowej. Jednak z przedkładanych przez skarżących do akt dokumentów miało wynikać, że znajdują się oni w trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej. Wyjątkowość ta wynikać ma również z faktu, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oczekują od 2009 r. Oddalając zatem skargę, pomimo naruszenia przez organy art. 29 cyt. ustawy, sąd I instancji dokonać miał niewłaściwej kontroli, przez co naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wobec treści art. 29 ww. ustawy w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że w przypadku wykazania istnienia "sytuacji wyjątkowej" zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych ma pierwszeństwo. Interes stron i interes społeczny powinny zostać wyważone, w przeciwnym wypadku dyspozycja cyt. przepisu nie znajdowałaby zastosowania. W ocenie autora skargi kasacyjnej na organie ciążył obowiązek zwrócenia się do Ministra Obrony Narodowej o zajęcie stanowiska w sprawie w każdym przypadku, a nie tylko po ustaleniu zaistnienia "sytuacji wyjątkowej". Zaniechanie tego obowiązku zawsze stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto WSA w Warszawie miał nie uwzględnić okoliczności, że organy dokonały niewłaściwych ustaleń faktycznych, ponieważ wbrew przyjętemu stanowisku skarżący wykazali wyjątkowość sytuacji, w której się znajdują, w tym brak dochodów osiąganych przez k.r. i zły stan jego zdrowia, brak środków na zakup mieszkania, czy nawet wynajęcie mieszkania. Nie spełniają także skarżący wymogów do ubiegania się o lokal komunalny czy socjalny. Organ nie powinien zresztą wyłącznie oczekiwać od stron, aby wykazali swoją wyjątkową sytuację, ponieważ postępowaniem administracyjnym rządzi zasada oficjalności, a zatem organy powinny przeprowadzać dowody również z urzędu. Odmawiając zaś uznania sytuacji skarżących za wyjątkową organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w ocenie skarżących kasacyjnie, nie sposób było odczytać toku rozumowania Prezesa WAM, w tym rozumienia pojęcia "sytuacji wyjątkowej", a motywy rozstrzygnięcia nie zostały tak ujęte, aby strony mogły zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ. Nie wykazano również, z jakiego źródła powzięto informacje o liczbie oczekujących na mieszkanie żołnierzy zawodowych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie dopatrzono się, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać musi zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przesądzenie dopiero, że sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, pozwalać będzie na rozważenie trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd wojewódzki trafnie ocenił, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Okoliczności zajęcia lokalu, znajdującego się w dyspozycji WAM nie budzą wątpliwości. Oto po śmierci I.Z. - matki współskarżącej - W.R., k.r. i W.R. zajęli lokal położony w Olsztynie przy ul. W. Do lokalu tego przeprowadzili się w kilka miesięcy po śmierci I.Z. wraz z synem z Iławy, gdzie mieszkali w wynajmowanym lokalu. Powództwo W.R. przeciwko WAM o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu oddalono wyrokiem sądu powszechnego. W wyniku prowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono także sytuację materialną oraz osobistą skarżących kasacyjnie. Ustalenia te organ I instancji czynił po dwukrotnym wydawaniu decyzji tzw. kasacyjnych przez organ odwoławczy. Bezzasadny jest zatem zarzut opisany w pkt II. 4 skargi kasacyjnej dopuszczenia się przez sąd wojewódzki wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji poprzez niedostrzeżenia naruszeń, o jakich mowa w art. 7, 77 i 80 k.p.a. w aspekcie braku podjęcia przez organy wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 8, 9, 106 § 1, 107 § 1, 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 Pusa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 151 p.p.s.a. wiążą się ściśle z zarzutami błędnej wykładni art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Cyt. przepis prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił, że "W sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd wojewódzki dostrzegł, że art. 29 ustawy o zakwaterowaniu stanowił podstawę do wydania decyzji opartej na tzw. uznaniu administracyjnym, której sądowoadministracyjna kontrola jest ograniczona, takie zresztą stanowisko prezentowane jest w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r., I OSK 1492/10, LEX nr 951966). Sąd może zatem jedynie badać, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zasadnie także wskazano, że cyt. przepis posługuje się wyrażeniem "wyjątkowa sytuacja", co oznacza, że przypadki, w których będzie stosowany winny być traktowane w sposób ścieśniający. To w istocie tzw. zwrot niedookreślony wymagający ustalenia ad casum, w odniesieniu do konkretnego przypadku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się na przykładowe przesłanki wydania pozytywnej decyzji opartej na dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu mogą być osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu WAM w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., I OSK 1519/07, LEX nr 512273). Wyjątkowości sytuacji należy upatrywać w takich stanach, zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od typowych czy dość powszechnie występujących (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 1308/09, LEX nr 595062).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę sądu I instancji, że organy WAM nie naruszyły reguł uznania administracyjnego przyjmując, że sytuacja skarżących nie wyczerpuje pojęcia "sytuacji wyjątkowej". Sąd wojewódzki nie negował braku zatrudnienia k.r., jego dolegliwości zdrowotnych, braku u skarżących własnych zasobów finansowych na zakup lokalu. Brał pod uwagę również i to, że W.R. pracuje, a k.r. pracy poszukuje wskutek wykreślenia go z rejestru urzędu zatrudnienia. Trafnie przyjęto, że nie wyczerpuje to dyspozycji pojęcia "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że "wyjątkowość", w rozumieniu przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, powinna wiązać się ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Może nią być ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. W konkretnej sprawie wyjątkowość sytuacji powinna być mierzona kryteriami zindywidualizowanymi w sposób obiektywny, pozwalającymi ustalić nie tylko położenie ekonomiczno-finansowe i bytowe strony, ale również umożliwiającymi określenie szans na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2012 r., I OSK 1894/11, LEX nr 1233171). Adresatem decyzji o prawie do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 powołanej ustawy są osoby, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności, takie jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi zmarłego żołnierza uprawnionego do lokalu, wymagają swoistej opieki organu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w postaci zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2011 r., I OSK 1351/10, LEX nr 964674).

Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 29 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w takim aspekcie, w jakim orzekające organy WAM pominąć miały stanowisko Ministra Obrony Narodowej, uznając że nie jest wymagane współdziałanie z tym organem, w razie przyjęcia iż nie zachodzi "wyjątkowa sytuacja" pozwalająca organowi Agencji na wynajęcie lokalu mieszkalnego innej osobie niż żołnierz zawodowy. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Skutkiem uchybienia obowiązku współdziałania jest nakaz wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), naruszenie cyt. przepisów jest podstawą uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, wedle którego przepisy prawa materialnego nakładające obowiązek współdziałania w tym zakresie wykładane muszą być ściśle, tj. z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, sięgania po analogię czy też inne pozagramatyczne reguły interpretacyjne. Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu w sposób wyraźny odnosi się do decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, a nie do decyzji w sprawie zamieszkiwania lokalu, jakiego dotyczy sporne unormowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., I OSK 412/12, LEX nr 1291390). Z jego literalnego brzmienia wynika, że ograniczał on jedynie uprawnienie dyrektora oddziału regionalnego WAM do suwerennego podejmowania decyzji pozytywnej dla strony (o przydziale lokalu), natomiast pozostawiał poza sferą zainteresowania Ministra Obrony Narodowej przypadki podejmowania przez dyrektora oddziału terenowego decyzji negatywnej (innej niż decyzja o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, podległym WAM). W sytuacji, w której dyrektor oddziału regionalnego WAM uznaje, że nie zachodzi "sytuacja wyjątkowa" opisana dyspozycją art. 29 ustawy o zakwaterowaniu pozwalająca na wynajem lokalu osobie innej niż żołnierz zawodowy, to wydanie odmownej decyzji nie wymaga współdziałania z Ministrem Obrony Narodowej. Trafnie więc sąd wojewódzki opowiedział się za tym, że obowiązek współdziałania Ministra Obrony Narodowej i dyrektora oddziału regionalnego WAM powstaje nie w chwili złożenia wniosku w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. A zatem, jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wówczas dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki określonej w tym przepisie (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., I OSK 1805/11, LEX nr 1136654).

Te okoliczności prowadzą do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić po myśli art. 184 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.