Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1328735

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 maja 2013 r.
I OSK 2485/11
Przesłanki orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.).

Sędziowie NSA: Małgorzata Borowiec, Bożena Popowska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 681/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości

1.

uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody M. z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) i decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) maja 2008 r. nr (...);

2.

zasądza od Wojewody M. na rzecz M. P. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 681/11, oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 12 marca 2007 r. M. P. złożyła wniosek o zwrot działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia (...) lipca 1983 r. na cel budowy szpitala publicznego (...) w P.

Decyzją z dnia (...) maja 2008 r., znak: (...) Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) m. K., objętej księgą wieczystą nr (...) odpowiadającej wywłaszczonej działce nr (...) na rzecz M. P. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cel budowy szpitala (...) w K. P. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia (...) lipca 1983 r., Rep. (...). Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej działki był fakt przejścia własności tej nieruchomości ze Skarbu Państwa na (...) Fundację (...) w K., co nastąpiło na mocy umowy w formie aktu notarialnego z dnia (...) września 1998 r., a wpisu prawa własności dokonano w księdze wieczystej (...) w dniu (...) marca 1999 r.

Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie włada taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt. III AZP 13/93). Jednakże w świetle orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. wyrok z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Kr 1233/01) organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona" nie może "wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia".

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia (...) listopada 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...), odpowiadającą wywłaszczonej działce nr (...) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia (...) września 1998 r. Rep. (...) przenoszącej prawo własności do ww. nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W.

Przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia (...) września 1998 r. Rep (...) o wniesieniu tytułem wkładu na majątek Fundacji, z powództwa J. W., sygn. akt (...), zapadł w dniu (...) sierpnia 2006 r. wyrok oddalający powództwo. W związku z wniesieniem apelacji przez powoda sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. - Wydział (...) Cywilny z dnia (...) grudnia 2008 r., sygn. akt. (...).

W ocenie Prezydenta Miasta K. prawomocny wyrok oddalający powództwo w sprawie o stwierdzenia nieważności czynności prawnej dokonanej ww. aktem notarialnym, zapadły w opisanym powyżej postępowaniu ma znaczenie także dla przedmiotowej sprawy, rozstrzyga bowiem kwestię zgodności z prawem całej umowy z dnia (...) września 1998 r. Rep. (...), także odnośnie pozostałych nieruchomości objętych ww. umową. W przypadku wniesienia analogicznego pozwu przez byłych właścicieli (lub ich spadkobierców), w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. umowy nie będzie zachodzić stan powagi rzeczy osądzonej (brak tożsamości strony powodowej), ale ci sami pozwani, tj. Skarb Państwa i (...) Fundacja (...) w K. mogą powołać się na ustalenia zawarte w omawianych wyrokach i przyjęte tam zasady, co skutkować będzie oddaleniem powództwa. Podobnie oddaleniem powództwa (jeśli nie odrzuceniem pozwu) zakończyłoby się wytoczenie powództwa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przez Prezydenta Miasta K.

Wojewoda M. decyzją z dnia (...) lutego 2011 r., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) maja 2008 r. w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zwrot nieruchomości na postawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w zachowującym - co do zasady - aktualność również w obecnym stanie prawnym wyroku z dnia 12 maja 1994 r., III ARN 22/94 (OSNAP 1994/7/108)"Organ administracji rządowej orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi."

O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące przepisy prawa nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne w oparciu o które podmiot publicznoprawny wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) nie przysługuje. A zatem beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy jej zwrotu nie stanowi już jego własności (por. wyrok WSA w Lublinie z 9 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 144/08, Lex 500935).

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z aktualnym odpisem księgi wieczystej nr (...) działka nr (...) o powierzchni 0,5650 ha, położona w obr. (...) jedn. ewid. (...) stanowi własność Pana K. H., co stanowi negatywną przesłankę zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda M. podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarty w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1024/10, zgodnie z którym organy administracji publicznej nie mają na mocy art. 100 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienia do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy ze względu na brak interesu prawnego do występowania z takim wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Taki interes prawny przysługuje jedynie wnioskującemu o zwrot.

Wskazano również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 526/08, zgodnie z którym "organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności umowy (...) mocą której przeniesiona została na (...) własność dziatki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, ponieważ brak po ich stronie interesu prawnego w uznaniu przez sąd takiej czynności prawnej za nieważną. Interes taki mają natomiast jedynie byli właściciele nieruchomości".

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieje zasadnicza przeszkoda ku temu, by część działki nr (...), położona w obr. (...) jedn. ewid. (...) m. K. mogła zostać zwrócona na rzecz wnioskodawczyni. Jak bowiem wskazano w zacytowanych wyrokach WSA w Krakowie, organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mają legitymacji do wniesienia powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. złożyła M. P., domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość orzeczenia o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...), obr. (...) jedn. ewid. (...) m. (...), odpowiadającej wywłaszczonej części działki nr (...) obr. (...), b. dz. adm. (...) na rzecz skarżącej.

Kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulowana jest poprzez wystąpienie przesłanki pozytywnej (zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanki negatywnej (sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości - art. 229 u.g.n.). Interpretacja obu tych przesłanek w okolicznościach omawianej sprawy jest głównym przedmiotem skargi.

Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z przepisem art. 137 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd stwierdził, że osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą skutecznie domagać się realizacji tego roszczenia wyłącznie od Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Roszczenie to nie jest zatem skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a może być zrealizowane tylko w sytuacji, gdy podmiot publicznoprawny jest nadal właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. O zwrocie nieruchomości orzekają organy administracji publicznej, którym w oparciu o obowiązujące prawo nie przysługują kompetencje uprawniające w drodze decyzji administracyjnej do odebrania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktualnemu właścicielowi celem przekazania jej poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Powyższe oznacza, że dopóki w obrocie prawnym pozostają czynności prawne, w oparciu o które podmiot publicznoprawny - na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie - wyzbył się nieruchomości na rzecz osoby trzeciej - zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (lub jego spadkobiercom) jest niemożliwy. A zatem beneficjent wywłaszczenia nie może zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie rozstrzygania sprawy o jej zwrot nie stanowi już jego własności. (por. wyrok WSA w Lublinie z 9. 05 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 144/08, Lex 500935).

Sąd podkreślił, że możliwość orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprzedniego właściciela istnieje tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygania sprawy nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie prawa własności takiej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej stanowi zatem negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia uprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości z uwagi choćby na niewykonalność decyzji stanowiącej o zwrocie takiej nieruchomości.

Stanowisko potwierdzające brak możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, ze względu na istnienie przeszkody prawnej, polegającej na zbyciu tej nieruchomości na rzecz osób trzecich, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, z dnia 17 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 615/97, z dnia 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96 i z dnia 16 stycznia 1998 r. sygn. akt IV SA 512/96 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 62/08), jak i piśmiennictwie prawniczym (por. Gerard Bieniek - Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - ZCO Zielona Góra 2000 - Wyd. II t. II str. 197 oraz Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości Wyd. Prawnicze PWN Warszawa 1998, str. 200).

Wobec tego Sąd stwierdził, że możliwość orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości występuje jedynie, gdy w chwili rozstrzygania wniosku poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Literalna wykładnia art. 229 u.g.n. wydaje się dowodzić, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje tylko wtedy, gdy nieruchomość ta została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Z punktu widzenia tego przepisu byłby więc możliwy zwrot nieruchomości darowanej. Jednakże, zdaniem Sądu, jest rzeczą oczywistą, przyjętą w utrwalonym już od dawna orzecznictwie sądowym, że nie można zwrócić prawa, którym się nie dysponuje. Nie można również bez podstawy prawnej odebrać czyjegoś prawa własności. Skoro zatem dana nieruchomość, w tym przypadku - co jest bezsporne - działka nr (...), nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, tylko została w księdze wieczystej już wpisana na rzecz trzeciego podmiotu, jej zwrot nie jest możliwy. Zwrot taki prowadziłby przecież do nielegalnego i nieformalnego wywłaszczenia aktualnego właściciela nieruchomości, którego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazał, że poza sporem jest, iż wnioskowana do zwrotu część działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) w K. w granicach wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) obr. (...) b. dz. adm. (...) na rzecz byłej właścicielki H. P. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji z (...) grudnia 1982 r. w celu realizacji "szpitala dzielnicowego (...) oś. (...)". W sprawie niesporne jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu cyt. przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W sprawie niewątpliwe jest również, że ani Skarb Państwa ani gmina nie są właścicielami przedmiotowych działek, gdyż Skarb Państwa umową z przeniesienia własności z dnia (...) września 1998 r. przeniósł jej własność na (...) Fundację (...) w K., która umową z dnia (...) września 2007 r. utraciła to prawo na rzecz osoby trzeciej. Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność K. H. (stan prawny na dzień orzekania przez organ II instancji).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości zwrotu takiej nieruchomości, nawet pomimo wystąpienia przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Sąd wskazał również, że w sprawie dotyczącej ważności ww. umowy z (...) września 1998 r. podejmowane były działania mające na celu stwierdzenie przez sąd powszechny jej nieważności. Postępowanie cywilne unieważnienia tej umowy zakończyło dla powoda negatywnie.

Organy orzekające w sprawie zwrotu wzięły tę okoliczność pod uwagę i prawidłowo w ocenie Sądu uznały istnienie przesłanki negatywnej, wynikającej nie z art. 229 u.g.n., ale z oczywistej zasady, że nie można zwracać nieruchomości nie będącej własnością Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Nadto Sąd dodał, że także przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie uprawnia organu administracji publicznej do wniesienia pozwu o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości ze względu na brak interesu prawnego po stronie Gminy K. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej umowy, interes taki przysługiwał natomiast wnioskodawczyni, która jednak - jak wynika z materiału zebranego w sprawie - nie wystąpiła z powództwem o stwierdzenie nieważności ww. umowy. W związku z powyższym odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie w niniejszej sprawie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał, iż nie jest on zasadny.

Nie zasługują również zdaniem Sądu na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia przepisu art. 229 ustawy, ani pozostałych przepisów k.p.a. wskazanych w skardze. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo nie oparł swojego rozstrzygnięcia na przepisie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowiącym, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej - wskazując inne powody, dla których odmówił zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1.

art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia;

2.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia;

3.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody M. z dnia (...) lutego 2011 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu;

4.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

5.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także w związku z art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji, które zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

6.

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, w której przepis ten winien był znaleźć zastosowanie, a to z uwagi na wydanie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych art. 7 i 8 k. p.a.;

7.

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, iż wobec wskazanych uchybień przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako że wystąpiły przesłanki w nim określone;

8.

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli działalności organów administracji publicznej przejawiającej się w szczególności w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie kontrolowanych aktów prawnych nie naruszając przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy i nie naruszyły również prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

9.

art. 1 p.u.s.a. oraz przepisy rozdziału pierwszego p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez naruszenie kompetencji sądów administracyjnych określonych w tych przepisach przez przyjęcie, iż organy administracyjne nie posiadają interesu prawnego do wniesienia pozwu do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy z (...).09.1997 r.;

10.

art. 4 p.u.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz jedynie w oparciu o fakt przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, co stanowi według Sądu, nieistniejącą w przepisach prawa negatywną przesłankę dla uwzględnienia roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot tej nieruchomości;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1.

art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie;

2.

art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd, że zaskarżone decyzje I i II instancji odpowiadają prawu, ponieważ ani Skarb Państwa ani gmina nie są już właścicielami przedmiotowej nieruchomości.

W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w sądach administracyjnych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1)

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2)

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Powyższe roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. (tekst jedn.: przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Z przytoczonego unormowania wynika, że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając, że podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być okoliczność, że nieruchomość ta nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa, gdyż została zbyta na rzecz osób trzecich, naruszył art. 136 ust. 3 u.g.n. Podkreślenia bowiem wymaga, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. W takiej zatem sytuacji, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym nieruchomość ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy.

W rozpoznawanej sprawie organy nie wywiązały się z tego obowiązku, albowiem nie podjęły żadnych działań zmierzających do odzyskania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności poprzez wystąpienie - na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. - do właściwego sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie wezwanie strony do podjęcia odpowiednich czynności procesowych. Za nieuprawnione należy uznać powoływanie się na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy z dnia (...) września 1998 r. z powództwa innego podmiotu. Okoliczność, że powództwo innego podmiotu zostało prawomocnie oddalone nie stanowi przeszkody do wystąpienia przez organ, czy też skarżącą do sądu powszechnego. Organy administracji, ani Sąd I instancji nie były zaś uprawnione do przesądzania wyniku sprawy w postępowaniu cywilnym.

Podkreślenia także wymaga, że Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. Przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

W okolicznościach sprawy niniejszej organ administracji powinien zawiesić postępowanie oraz podjąć wszelkie dopuszczalne środki prawne zmierzające do odzyskania własności przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.