Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1529025

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 grudnia 2013 r.
I OSK 2478/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech.

Sędziowie: NSA Maciej Dybowski (spr.), del. WSA Iwona Kosińska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 773/12 w sprawie ze skargi H. C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia (...)2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyciągu z rozkazu dziennego

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

odstępuje od zasądzenia od H. C. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 773/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. C. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyciągu z rozkazu dziennego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z (...) 2012 r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) 2012 r.) Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.) Dz. U. (z 2000 r.,) Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku H. C. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) 2011 r. nr (...) (dalej postanowienie z (...) 2011 r.) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyciągu z rozkazu dziennego nr (...) Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) z (...) 2011 r. (dalej rozkaz dzienny z (...) 2011 r.).

W uzasadnieniu Minister Obrony Narodowej wskazał, że mjr H. C. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego Wojskowego Sądu Garnizonowego w Krakowie.

Na mocy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 17 lutego 2010 r. w sprawie zniesienia niektórych wojskowych sądów garnizonowych oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 32, poz. 175), Wojskowy Sąd Garnizonowy w (...) został zniesiony z dniem 1 lipca 2010 r.

Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości wystąpił do Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesienie skarżącego w stan spoczynku. Uchwałą Krajowej Rady Sądownictwa z (...) 2010 r. nr (...) (dalej uchwała z (...) 2010 r.) skarżący został przeniesiony z dniem 2 lipca 2010 r. w stan spoczynku.

Decyzją z (...) 2011 r. nr 8 (dalej decyzja z (...) 2011 r. nr 8) Minister Obrony Narodowej (dalej Minister) wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, a decyzją z (...) 2011 r. nr (...) przeniósł go, od dnia doręczenia wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, do dyspozycji Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...).

Rozkazem dziennym nr (...) z dnia (...) 2011 r. Prezes Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) stwierdził, że "oficer z dniem 31 lipca 2011 r. zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy".

Dnia 7 września 2011 r. skarżący wniósł do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) nr (...) z (...) 2011 r. Pismem z dnia 30 października 2011 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a., skarżący ostatecznie sprecyzował żądanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji (rozkazu) Prezesa WSO w (...).

Minister Obrony Narodowej postanowieniem z (...) 2011 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyciągu z rozkazu dziennego z (...) 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy rozkaz nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., nie przysługują od niego żadne środki zaskarżenia.

Skarżący zwrócił się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko organu, że niniejszy rozkaz nie stanowi decyzji administracyjnej.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w następstwie rozpatrzenia tegoż wniosku, organ powołał art. 115 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 9 lit. b i art. 114 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ([j.t.) Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm., dalej usw bądź ustawa o służbie wojskowej) stwierdzając, że w świetle niniejszych przepisów charakter konstytutywny ma wyłącznie decyzja z (...) 2011 r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Kształtuje ona nowy stosunek prawny, na podstawie którego skarżący nabywa określone prawa. Rozkaz personalny, o którym mowa w art. 115 ust. 3 usw, wydawany jest tylko i wyłącznie dla celów ewidencyjnych przez właściwego dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę. Rolą takiego rozkazu jest samo stwierdzenie faktu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Przedmiotowy rozkaz ma wyłącznie znaczenie ewidencyjne (porządkowe), a tym samym nie kształtuje po stronie zainteresowanego żadnych nowych praw lub obowiązków, tworzących w ten sposób nowy stan prawny. Tym samym rozkaz ten nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie przysługują od niego żadne środki zaskarżenia. Z tych przyczyn, w ocenie organu, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego dla celów ewidencyjnych, gdyż takie postępowanie byłoby bezprzedmiotowe.

Organ zaznaczył, że skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił rozkaz dzienny z (...) 2011 r. Rozkaz dzienny dowódcy jednostki wojskowej jest dokumentem sporządzonym na podstawie wewnętrznych przepisów wojskowych, ma zatem jeszcze niższą rangę niż rozkaz personalny dla celów ewidencyjnych wydany na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym rozkaz dzienny dowódcy jednostki wojskowej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. i nie przysługują od niego środki zaskarżenia przewidziane w k.p.a.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z (...) 2012 r., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z (...) 2011 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1.

art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 2 usw, przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że rozkaz Prezesa WSO w (...) nie jest rozkazem personalnym, mimo że dotyczy zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji nie jest decyzją w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 usw i nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego;

2.

przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dotyczących zwalniania z zawodowej służby wojskowej określonych w rozdziale 7, w szczególności art. 111, art. 114 ust. 2, 4, 5 i 6, i art. 115 ust. 1 usw, przez zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej w sposób nieznany ustawie na podstawie rozkazu personalnego dowódcy, tj. w oparciu o rozkaz personalny wydany przez nieuprawniony organ, bez podstawy prawnej, w wyniku czego doszło do skrócenia okresu wypowiedzenia przez organ nieuprawniony, bez zgody zainteresowanego i właściwego organu;

3.

art. 116 ust. 2 usw, zgodnie z którym organ nie może poprawiać daty zwolnienia, przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że organ I instancji może zmienić datę zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji - rozkazu personalnego mimo, że został wydany bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących zwalniania z zawodowej służby wojskowej oraz dotyczył sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

2.

art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez naruszenie zasady opierania rozstrzygnięcia na prawdzie obiektywnej w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wszechstronny.

W związku z powyższym zarzutem skarżący stwierdził, że organ dokonał sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych i pominął istotne dla rozstrzygnięcia dowody, przez:

- błędne ustalenie, że rozkaz z (...) 2011 r. nie stanowi rozkazu personalnego będącego decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji;

- błędne ustalenie, że rozkaz ten został wydany wyłącznie na potrzeby wewnętrzne jednostki wojskowej;

- przyjęcie, że nie doszło do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w oparciu o rozkaz z (...) 2011 r. przed upływem okresu wypowiedzenia;

- nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów potwierdzających faktyczne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej;

- pominięcie okoliczności faktycznych mających istotne znacznie dla sprawy w postaci wypłacenia skarżącemu odpraw związanych ze zwolnieniem w dniu 1 sierpnia 2011 r., czy też zgłoszenia się przez skarżącego do WKU zgodnie ze skierowaniem dnia 5 sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że do faktycznego zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej doszło przedwcześnie, gdyż organ nieuprawniony skrócił okres wypowiedzenia o 1 miesiąc, bez jego zgody oraz zgody właściwego organu.

Wskazał, że rozkaz z (...) 2011 r., mimo że został wydany dla celów ewidencyjnych, informuje o zdarzeniu przyszłym, mającym nastąpić w przyszłości, a zatem nie zawiera stwierdzenia faktu (dokonanego) zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, jak to czynić winien rozkaz wydany dla celów ewidencyjnych. Według skarżącego niniejszy rozkaz jest rozkazem personalnym (choć wydanym nie dla celów ewidencyjnych), gdyż dotyczy spraw personalnych tj. zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a więc jest rozkazem personalnym, co wprost wynika z jego treści. Rozkaz ten na nowo określa termin zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, tj. skraca go o 1 miesiąc w porównaniu z okresem określonym w decyzji o wypowiedzeniu. W tym więc zakresie rozkaz ten ukształtował na nowo prawa i obowiązki skarżącego. Stąd rozkaz ten ma charakter konstytutywny i stanowi decyzję w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 usw, a w konsekwencji, na mocy art. 8 ust. 2 usw, przysługuje od niego odwołanie do sądu.

Skarżący podniósł również, że decyzja nr (...) z (...) 2011 r. została wydana przez nieuprawniony organ w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała i pozostaje nadal ostateczna decyzja uprawnionego organu, tj. Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) 2011 r. wypowiadająca skarżącemu stosunek zawodowej służby wojskowej z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia, a Prezes WSO w (...) nie miał uprawnień do skrócenia okresu wypowiedzenia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z 4 czerwca 2012 r. skarżący zarzucił rażące naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., z powodu braku uzasadnionych przyczyn, które mogłyby skutkować odmową wszczęcia postępowania. Podtrzymał zarzuty skargi, podkreślając konstytutywny charakter rozkazu dziennego z (...) 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z (...) 2012 r. Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy postanowienie z (...) 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyciągu z rozkazu dziennego z (...) 2011 r. z uwagi na to, że niniejszy rozkaz dzienny nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Natomiast skarżący wskazał, że przedmiotowy rozkaz jest rozkazem personalnym (decyzją), do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Sąd I instancji nie zgodził się z takim stanowiskiem skarżącego wskazując, że z akt sprawy wynika, że decyzją z (...) 2011 r. nr 8 Minister Obrony Narodowej, powołując art. 114 ust. 2, 4 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 117 usw oraz § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 z późn. zm., rozporządzenie z 2008 r.), wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Decyzja z (...) 2011 r., wobec braku wniesienia środka zaskarżenia, stała się ostateczna z dniem (...) 2011 r.

Decyzją z (...) 2011 r. nr (...) skarżący został przeniesiony - z dniem doręczenia wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej - do dyspozycji Prezesa WSO w (...).

Rozkazem dziennym z (...) 2011 r. Prezes WSO w (...) stwierdził, że "oficer z dniem 31 lipca 2011 r. zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy". Powyższy rozkaz dzienny został objęty wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności. Skarżący zarzucił, że niniejszym rozkazem został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem ustawowego terminu wypowiedzenia stosunku służbowego.

Mając na względzie treść żądania skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 5 i 6 usw, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia doręczenia wypowiedzenia dokonanego przez organ wojskowy, w ostatnim dniu miesiąca, przy czym okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej może być skrócony za pisemną zgodą zwalnianego żołnierza zawodowego i właściwego organu, a kończyć się musi ostatniego dnia miesiąca. Z kolei w myśl art. 115 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 9 lit. b usw, w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych.

Z powyższego wynika, że w przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy, charakter konstytutywny - rozstrzygający o prawach i obowiązkach żołnierza zawodowego - ma jedynie decyzja w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego.

Natomiast rozkaz personalny do celów ewidencyjnych, o którym mowa w art. 115 ust. 3 usw, wydawany przez właściwego dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdzający fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej - ma wyłącznie znaczenie ewidencyjne, porządkowe. Przedmiotowy rozkaz jest konsekwencją konstytutywnej decyzji w sprawie wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego. Z tego względu rozkaz ten nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., nie przysługują od niego żadne środki zaskarżenia.

Decyzją z (...) 2011 r. nr (...) wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu rozformowania jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową oraz wobec braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, odpowiadające jego kwalifikacjom zawodowym (art. 114 ust. 2 usw). W uzasadnieniu decyzji określono okres wypowiedzenia i początek jego biegu, a także ostatni dzień tego okresu jako datę zwolnienia ze służby - rozwiązania stosunku służbowego. Wobec powyższego, zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez właściwy organ wojskowy nastąpiłoby nawet w sytuacji, gdyby rozkaz personalny dla celów ewidencyjnych nie został wydany. Rozkaz dla celów ewidencyjnych stwierdza jedynie fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, nie kształtuje natomiast nowego stanu prawnego w przedmiocie zwolnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności rozkaz dzienny z (...) 2011 r. Rozkaz dzienny dowódcy jednostki wojskowej jest dokumentem sporządzonym na podstawie wewnętrznych przepisów wojskowych, ma zatem jeszcze niższą rangę niż rozkaz personalny do celów ewidencyjnych, wydany na podstawie przepisów ustawy pragmatycznej. Zatem rozkaz dzienny dowódcy jednostki wojskowej tym bardziej nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym bardziej nie przysługują od niego środki zaskarżenia przewidziane w Kodeksie. Skorygowanie ewentualnej wadliwości zapisów w rozkazie dziennym dowódcy jednostki wojskowej jest możliwe w takiej samej formie, tj. przez wydanie przez dowódcę jednostki wojskowej kolejnego rozkazu dziennego, anulującego nieprawidłowe treści.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi. Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów rozdziału 7 ustawy o służbie wojskowej. Sytuację prawną skarżącego, zwolnionego z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego, kształtowała wyłącznie decyzja z (...) 2011 r. nr (...) wydana m.in. w oparciu o art. 114 ust. 2 i 5 usw, a nie wyciąg z rozkazu dziennego z 27 czerwca 2011 r.

Według Sądu I instancji nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 2 usw w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest decyzja (rozkaz personalny), lecz wyciąg z rozkazu dziennego, a od takiej formy działania organu nie przysługuje prawo do zaskarżenia w trybie zwykłym k.p.a., a w konsekwencji - i to tym bardziej - do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym, a także skarga do sądu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ orzekający dokonał prawidłowej oceny statusu prawnego wskazanego wyciągu z rozkazu dziennego, a swe stanowisko w tej kwestii należycie uzasadnił wskazując, jakie okoliczności faktyczne i prawne uwzględnił, podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., przez niestwierdzenie nieważności wskazanego rozkazu dziennego z powodu wymienionych w skardze wadliwości, zdaniem Sądu I instancji, wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszego postępowania, które dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, a nie stwierdzenia jego nieważności.

Sąd I instancji uznał, że organ orzekający słusznie przyjął, że wyciąg z rozkazu dziennego z (...) 2011 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Prawidłowo uznał, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności odnosi się do takiej formy działania organu, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Innymi słowy, wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, zgodnie z żądaniem skarżącego, było niemożliwe z przyczyn przedmiotowych. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a., tym bardziej w sposób rażący.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie we własnym imieniu wywiódł skarżący, wskazując na naruszenie:

I.

prawa materialnego:

1.

art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 2 usw, przez błędną jego wykładnię i jego niezastosowanie w niniejszej sprawie co polegało na przyjęciu, że rozkaz z (...) 2011 r. nie jest rozkazem personalnym mimo, że dotyczy zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, a w konsekwencji nie jest decyzją w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 usw i nie przysługuje od niego skarga, jak też nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie jego nieważności;

II.

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

2.

art. 3 § 1 i 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mocą którego utrzymano w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu z (...) 2011 r., mimo że nie zaistniały uzasadnione przyczyny określone w art. 61a § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować odmową jego wszczęcia.

3.

rażące i mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej pusa), art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonego postanowienia mimo naruszenia przez organ, a następnie Sąd zasady opierania rozstrzygnięcia na prawdzie obiektywnej w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wszechstronny, co w niniejszej sprawie przejawiało się dokonaniem sprzecznych z materiałem dowodowym ustaleń faktycznych i pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów przez:

a)

błędne ustalenie, że skarży wyciąg rozkazu dziennego z (...) 2011 r., a nie przedmiotowy rozkaz;

b)

błędne ustalenie, że rozkaz dzienny z (...) 2011 r. nie stanowi rozkazu personalnego będącego decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie mają, do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji;

c)

błędne ustalenie, że rozkaz ten został wydany wyłącznie na potrzeby wewnętrzne jednostki wojskowej;

d)

błędne przyjęcie, że nie doszło do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w oparciu o rozkaz z (...) 2011 r. przed upływem okresu wypowiedzenia;

e)

zaakceptowanie przez Sąd faktu, że organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów potwierdzających faktyczne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wypowiedzenia, a więc potwierdzających wykonanie rozkazu Prezesa WSO w (...) i faktyczne skrócenie okresu wypowiedzenia w postaci: rozliczenia z zaopatrzenia, wydania decyzji przez dowódcę o przyznaniu należności związanych ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej i ich wypłaceniu, skierowaniu i zarejestrowaniu w WKU skarżącego jako rezerwisty zwolnionego z zawodowej służby wojskowej itd.;

f)

pominięcie przez Sąd, a wcześniej przez organ okoliczności faktycznych mających istotne znacznie dla sprawy w postaci wypłacenia skarżącemu odpraw związanych z zwolnieniem w dniu 1 sierpnia 2011 r., czy też zgłoszenia się przez skarżącego do WKU, zgodnie ze skierowaniem w dniu 5 sierpnia 2011 r.

W związku ze wskazanymi naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że skarżący skarżył "wyciąg z rozkazu dziennego", a nie rozkaz dzienny z (...) 2011 r. nr 33 Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...). W istocie z wniosku H. C. z 7 września 2011 r. jednoznacznie wynika, że skarżący wystąpił o "stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) nr (...) z dnia (...) 2011 r.". Pismem z 30 października 2011 r. skarżący sprecyzował żądanie jako wniosek "o stwierdzenie decyzji (rozkazu) Prezesa WSO w (...)" (k. 23, 12 akt administracyjnych). Wykładnia oświadczeń woli w obu tych pismach strony, nie prowadzi do odmiennych wniosków (art. 65 § 1 i 2 k.c.; uchwała 7 Sędziów SN z 29 czerwca 1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168, akceptowana przez S. Rudnickiego w: S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Część ogólna LexisNexis 2011, s. 330-333 uw. 5). Brak było zatem podstaw do przyjęcia przez organy obu instancji, że skarżący wnosił o stwierdzenie "nieważności wyciągu z rozkazu dziennego nr (...) Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) z dnia (...) 2011 r.".

Podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu prawa materialnego determinowała ocenę pozostałych zarzutów procesowych.

Zarzuty, podniesione w punkcie 3 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej, nie dotyczą w istocie ustalenia stanu faktycznego, a jedynie błędnej kwalifikacji prawnej rozkazu dziennego z (...) 2011 r. w zakresie, w jakim dotyczy skarżącego (pkt 4, lit. C.; k. 27 akt administracyjnych); błędnego uznania, że rozkaz ten został wydany wyłącznie na potrzeby wewnętrzne jednostki wojskowej. Tak skonstruowane zarzuty nie mogą być skutecznie podnoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zaskarżony rozkaz dzienny Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) nr (...) z dnia (...) 2011 r., w zakresie dotyczącym skarżącego, jest decyzją administracyjną, co do której strona może skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, czy też nie ma on przymiotu decyzji administracyjnej i nie podlega kontroli instancyjnej bądź kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 8 ust. 2 usw, przez błędną jego wykładnię i jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, okazał się być niezasadny.

Zgodnie z art. 111 pkt 9 lit. b usw, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez właściwy organ. W myśl zaś art. 115 ust. 2 usw (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), zwolnienie z zawodowej służby wojskowej m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 9 lit. b ustawy następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. W przypadkach, o których mowa w ust. 2, dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, stwierdza fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym, wydanym do celów ewidencyjnych (verba legis - art. 115 ust. 3 usw).

Rozkaz personalny stwierdzający fakt zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej z dniem uprawomocnienia się orzeczenia, wydawany do celów ewidencyjnych, nie podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozkaz wydany na podstawie art. 115 ust. 3 usw nie kształtuje stosunku służbowego żołnierza, nie wpływa na jego prawa i obowiązki, a jedynie ma za zadanie rejestrować zdarzenie i jego skutek prawny występujący z mocy ustawy. Tego rodzaju rozkaz nie spełnia kryteriów umożliwiających uznanie go za decyzję administracyjną (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 stycznia 2007 r., I OSK 1784/06, Lex nr 320929; 13 grudnia 2012 r., I OSK 863/12, cbosa; 12 lutego 2013 r., I OZ 29/13, Lex nr 1323402; wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I OSK 163/10, cbosa).

Minister Obrony Narodowej decyzją z (...) 2011 r. nr (...), na podstawie art. 114 ust. 2, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 i art. 117 usw, wypowiedział skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej i wyłącznie ta decyzja wywołała skutki w ramach stosunku służbowego (k. 25 akt administracyjnych). Z mocy prawa, na skutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, nastąpiło zwolnienie z zawodowej służby wojskowej (art. 115 ust. 2 usw; P. Szustakiewicz, Stosunek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Difin 2011, s. 275-276). Odpis decyzji z (...) 2011 r. nr (...) doręczono skarżącemu dnia 1 lutego 2011 r. (pokwitowanie odbioru na odpisie decyzji z (...) 2011 r.; k. 25 akt administracyjnych = k. 16 materiałów uzupełniających w personalnych skarżącego), zatem termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nastąpił, z mocy prawa, z dniem 31 sierpnia 2011 r. (art. 114 ust. 5 in fine usw).

Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozkaz dzienny z (...) 2011 r. nr (...) Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...), w zakresie w jakim dotyczył skarżącego, nie był decyzją administracyjną i nie mógł skutkować przedwczesnym zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej, ani skróceniem okresu wypowiedzenia o jeden miesiąc, bez zgody skarżącego i zgody właściwego organu. W rozkazie dziennym z (...) 2011 r. nr (...), w punkcie 4, lit. C, Prezes WSO wskazał jako podstawę prawną art. 115 ust. 2 i 3 w zw. z art. 111 pkt 9 lit. b usw, a w uzasadnieniu podał, że rozkaz dzienny w tej części wydał "W związku z wypowiedzeniem żołnierzowi przez Ministra Obrony Narodowej stosunku zawodowej służby wojskowej (wypowiedzenie nr (...) z dnia (...)2011 r.)" (k. 27 akt administracyjnych). Zarówno podstawa prawna wskazana w rozkazie dziennym z (...) 2011 r. nr (...), jak i uzasadnienie, wskazują wyraźnie, że Prezes WSO uznawał, że wydaje rozkaz personalny do celów ewidencyjnych (art. 115 ust. 3 usw), a błędne obliczenie daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej ("stwierdzam, że oficer z dniem 31 lipca 2011 r. zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez organ wojskowy", w powiązaniu ze wskazaną właściwą decyzją " (wypowiedzenie nr (...) z dnia (...)2011 r.), wskazują jedynie, że Prezes WSO omyłkowo obliczył upływ sześciomiesięcznego terminu nie od dnia doręczenia decyzji skarżącemu (1 lutego 2011 r.; art. 114 ust. 5 in fine usw), a od daty wydania decyzji ((...) 2011 r.). Wbrew ocenie skarżącego, ów oczywisty błąd Prezesa WSO w rozkazie dziennym z (...) 2011 r. nr (...), nie wywołał żadnych skutków materialnoprawnych w stosunku służbowym zawodowej służby wojskowej skarżącego (z której to służby skarżący został zwolniony z dniem 31 sierpnia 2011 r.; art. 114 ust. 5 in fine usw; odpowiednio - wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., I OSK 297/08, Lex nr 544905, akceptowany przez P. Szustakiewicza - op. cit.s. 275-276). Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do stworzenia fikcji prawnej.

Rozkaz dzienny z (...) 2011 r. nr (...) nie wywołał też skutków prawnych "na zewnątrz jednostki", nawet jeżeli (...) bądź inne organy (WKU w (...); Wojskowe Biuro Emerytalne w (...)) podczas swych czynności posłużyły się wyciągiem z rozkazu dziennego z (...) 2011 r. nr (...), pkt 4, lit. C. Wskazuje to jedynie na praktykę owych podmiotów, nie zaś na skutki prawne rozkazu dziennego z (...) 2011 r. nr (...).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ustawodawca w art. 115 ust. 3 usw, posłużył się określeniem "rozkaz personalny wydany do celów ewidencyjnych". Określenie to winno być rozumiane w znaczeniu "poświadczenia", aktu zbliżonego swym charakterem do zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. z tą różnicą, że wydawane jest ono w sferze wewnętrznej działania administracji i w dodatku z urzędu, a nie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Mimo, że art. 6 ust. 2 pkt 2 usw stanowi, że ilekroć w ustawie użyte jest określenie "decyzja", to należy przez nie rozumieć także rozkaz personalny, to "rozkaz personalny wydany do celów ewidencyjnych" nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Ustawodawca jest wyjątkowo niekonsekwentny, posługuje się bowiem w ustawie obok określeń "decyzja" i "rozkaz personalny", także terminami: "rozkaz personalny do celów ewidencyjnych" (art. 115 ust. 3 i art. 134 ust. 4b usw) czy "decyzja administracyjna" - art. 75 ust. 3 usw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r., I OSK 1683/10, Lex nr 798064). Podobnie jak nie ma przeszkód dla wydania nowego zaświadczenia (art. 217, 218 k.p.a.), a zaświadczenia nie mogą być dotknięte nieważnością, tak rozkaz dzienny Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) z (...) 2011 r. nr (...), wydany do celów ewidencyjnych (art. 115 ust. 3 usw), winien być niezwłocznie zmieniony przez Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) dla prawidłowego (31 sierpnia 2011 r.; art. 114 ust. 5 in fine usw) określenia daty, w której z mocy prawa, doszło do zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Na trafność zaskarżonego wyroku nie miały wpływu fakty, wskazywane przez skarżącego - wypłacenie skarżącemu odpraw związanych ze zwolnieniem dnia 1 sierpnia 2011 r. czy zgłoszenie się skarżącego do Wojskowej Komendy Uzupełnień dnia 5 sierpnia 2011 r.

Skoro rozkaz dzienny Prezesa Wojskowego Sądu Okręgowego w (...) z (...) 2011 r. nr (...), nie był decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego ani w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 usw, bowiem nie służył rozstrzygnięciu sprawy, nie mogło z przyczyn przedmiotowych dojść do wszczęcia postępowania stwierdzenie nieważności tego rozkazu dziennego (art. 61a § 1 k.p.a.; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 315, 317, nb 4, 7).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem nieusprawiedliwione.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.