Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1659842

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 października 2014 r.
I OSK 2473/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt. III SA/Kr 367/14 o odrzuceniu skargi M.K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. nr (...) w przedmiocie uznania braku związku schorzenia ze służbą w Policji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 367/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M.K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 7 stycznia 2014 r. nr (..]w przedmiocie uznania braku związku schorzenia ze służbą w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.K. wniósł skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Krakowie nr 4(...)z dnia 7 stycznia 2014 r., które wydane zostało na skutek rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Rzeszowie nr (..]z dnia 29 października 2013 r.

W zaskarżonym orzeczeniu ustalono w rozpoznaniu (..]- stan (...) (17 lipca 2011 r.), sytuacyjne (..]oraz (...). Ustalając stopień zdolności do służby organ stwierdził, że M.K. jest całkowicie niezdolny do służby w Policji. Stwierdzono równocześnie, że skarżący jest zdolny do pracy poza służbą w resorcie MSW i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidów. Ustalając związek schorzenia ze służbą organ stwierdził, że żadne ze wskazanych schorzeń nie pozostaje w związku ze służbą, a inwalidztwo jest czasowe i istnieje od 10 października 2011 r., a termin badania kontrolnego wyznaczono na styczeń 2017 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na powyższe orzeczenie M.K. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 11, art. 73 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także naruszenie art. 20 ust. 1, 2 i 3 pkt 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (Dz. U. z 2013 r. poz. 667 z późn. zm.). W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg swojej służby w policji i wskazał argumenty świadczące jego zdaniem o tym, że stwierdzone u niego schorzenia pozostają w związku ze służbą w Policji.

W odpowiedzi na skargę organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymał wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko, że stwierdzone u skarżącego schorzenia nie pozostają w związku ze służbą w Policji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził, że intencją skarżącego było objęcie skargą jedynie tej części zaskarżonego orzeczenia, która dotyczyła związku schorzeń ze służbą w Policji oraz stopnia inwalidztwa. Skarżący nie kwestionuje natomiast tego orzeczenia w części dotyczącej określenia stopnia zdolności do służby w Policji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga jest podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sprawy będące przedmiotem zaskarżenia nie należą do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że o zdolności psychicznej i fizycznej policjantów do służby w jednostkach Policji orzekają komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Komisje te działają w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia komisje te orzekają w dwóch instancjach: wojewódzkie komisje lekarskie jako pierwsza instancja oraz okręgowe komisje lekarskie w II instancji. Oceniają one zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w Policji, orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego, potrzebie udzielenia długotrwałego lub stałego zwolnienia od wykonywania niektórych zajęć służbowych.

Następnie Sąd wyjaśnił, iż w ramach orzeczeń komisji lekarskich MSWiA wyróżnić należy dwie kategorie. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia osoby w celu zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii zdolności do służby w celu uznania albo możliwości dalszego jej pełnienia, albo zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, lub z niej zwalniana. Decyzje te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97. Wprawdzie uchwała ta dotyczyła wojskowych komisji lekarskich, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, jednakże oceniając zakres kompetencji oraz rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez te komisje należy przyjąć, że nie ma podstaw do uznania, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miałyby podlegać kontroli sądu administracyjnego.

Drugą kategorię orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie MSWiA stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych, rentowych lub emerytalnych. Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Decyzje administracyjne w tych sprawach wydawane są bowiem nie przez komisje lekarskie, lecz przez właściwe organy emerytalno-rentowe. Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA w tych postępowaniach mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek rozstrzygnięcia sprawy i nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji zauważył, że M.K. zaskarżył orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w części dokonanej przez Komisję oceny stanu swojego zdrowia oraz ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą. Na tę kategorię orzeczeń Komisji, zdaniem Sądu, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne i bezpodstawne przyjęcie, iż skarga w przedmiocie uznania braku związku schorzenia ze służbą w Policji, jest sprawą nie należącą do właściwości sądu administracyjnego;

2)

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu prawa skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, skutkujące faktycznym pozbawieniem skarżącego drogi sądowej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 p.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).

W niniejszej sprawie skarżący zaskarżył orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Krakowie, którym organ uznał, iż stwierdzone u skarżącego schorzenia nie pozostają w związku ze służbą w Policji.

Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.)). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, orzekające w dwóch instancjach, oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz policjantów do pełnienia służby. Komisje te orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy czy o chorobach pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (§ 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 i 13 oraz 14 ust. 2 rozporządzenia).

Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji zawarte są w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 z późn. zm.).

Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienie go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji).

Natomiast druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy, to jest przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, emerytów i rencistów Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 160, poz. 1552 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 1/00 ONSA z 2001, Nr 2, poz. 47 oraz wyrok NSA z 22 lipca 2010 r. sygn. I OSK 220/10 opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Z powyższego wynika, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA mają wpływ na merytoryczne decyzje administracyjne dotyczące m.in. przyjęcia do służby, zwolnienia ze służby, czy odszkodowania z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi, więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby w służbach wymienionych w rozporządzeniu (wyr. TK z dnia 8 października 2002 r., K 36/00). W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena, pod względem zgodności z prawem, merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby, czy odszkodowań. Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie k.p.a., a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzenia przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpatrywania wniesionych odwołań.

W tej sytuacji jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło ustalenia związku schorzeń skarżącego ze służbą, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń, nie mających samodzielnego bytu i nie podlegających kontroli sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 45 ust. 1 Konstytucji stwierdzić trzeba, iż to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał się za niewłaściwy w sprawie nie oznacza, że rozstrzygnięciem swym przepis ten naruszył, gdyż nie pozbawia to skarżącego prawa do sądu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.