Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2619635

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 23 października 2018 r.
I OSK 2463/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sędziowie: NSA Olga Żurawska-Matusiak, del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 98/16 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 98/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy Z. do rozpatrzenia wniosku A.T. z dnia (...) marca 2016 r. w zakresie żądania wglądu do corocznych sprawozdań Gminnego Ośrodka Kultury w D. przedkładanych organowi gminy, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu (...) kwietnia 2014 r. A.T. złożyła do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Z., dalej jako "Wójt", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, określonej we wniosku z dnia (...) marca 2016 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu (...) marca 2016 r. złożyła osobiście w sekretariacie urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. W dniu 11 kwietnia 2016 r. skarżąca otrzymała pismo z dnia (...) kwietnia 2016 r. stanowiące odpowiedź na jej wniosek. W ocenie skarżącej Wójt udzielił jej niepełnej, nierzetelnej i niekompletnej informacji w zakresie pkt 1-4 wniosku oraz niezgodnie z wnioskowanym sposobem udostępnienia informacji. Ponadto organ nie umożliwił dostępu do przeglądania dokumentów w urzędzie, zgodnie z żądanym sposobem udostępnienia informacji, nie przedstawił kserokopii żądanych informacji (dotyczy np. pkt 1), nie określił, jakie działania podejmować należy w zakresie racjonalizacji ośrodka GOK - pkt 4, jak również nie udzielił informacji na pkt 2 i pkt 3 wniosku. Takie zachowanie świadczy, zdaniem skarżącej, o naruszeniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej jako "u.d.i.p.".

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do niego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: (1) analizy funkcjonowania Gminnego Ośrodka Kultury, dalej jako "GOK", o której mowa w uzasadnieniu uchwały o zmianie statutu GOK, podjętej na sesji w lutym 2016 r.; (2) kwoty kosztów wyliczonych na etapie podejmowania zmiany w statucie dotyczącej działalności tzw. zarządcy i gdzie ta kwota jest zapisana w budżecie; (3) jakie zadania będą powierzone zarządcy; (4) na czym ma polegać racjonalizacja działań ośrodka (wywołanie argumentu z uzasadnienia podjętej uchwały). Jako sposób udostępnienia informacji strona wskazała: dostęp do przeglądania dokumentów w urzędzie, formę kserokopii i wydruków komputerowych.

Wójt podniósł, że pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. udzielił żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zgodnie ze wskazaniem co do formy przekazania informacji publicznej, skarżąca w dniu 11 kwietnia 2016 r. osobiście odebrała odpowiedź na wniosek, przy czym o możliwości odbioru odpowiedzi została poinformowana w dniu 7 kwietnia 2016 r., zatem nie może być w tym miejscu mowy o przekroczeniu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i zasadności postawionego zarzutu w tym zakresie.

OdnośNie pkt 1 organ wskazał, że użyty w uzasadnieniu do projektu uchwały nr (...) Rady Gminy Z. z dnia (...) lutego 2016 r. w sprawie zmiany w Statucie Gminnego Ośrodka Kultury w D., termin "analiza" nie odnosi się do konkretnego dokumentu lub opracowania o charakterze analityczno-porównawczym, sporządzonego w związku z potrzebą wprowadzenia zmian w statucie GOK, a była to analiza rozumiana jako proces myślowy polegający na porównaniu kosztów działalności Ośrodka wynikających z uchwał budżetowych (które każdorazowo było ogłaszane w BIP), a także corocznych sprawozdań przedkładanych organowi gminy. Analizą można określić także czynność intelektualną, która nie została w żaden sposób "zmaterializowana". Zatem analiza w powyższym znaczeniu nie mogła zostać udostępniona w sposób wskazany przez skarżącą we wniosku z uwagi na brak materialnego jej nośnika.

Odnosząc się do punktu 2. wniosku organ wskazał, że udzielona odpowiedź w pełni wyczerpuje żądany przez skarżącą zakres informacji. Uchwalone przez Radę Gminy Z. zmiany w Statucie GOK są uzasadnione nowelizacją ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406; 2014, poz. 423; 2015, poz. 337, 1505), dalej jako "u.p.d.k.".

Ustosunkowując się do punktów 3 i 4 wniosku organ wywiódł, że udzielone skarżącej informacje w pełni odzwierciedlają stan wiedzy organu o faktach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek skarżącej w pkt 3-4 zawierał pytania odnoszące się do zdarzeń przyszłych, a informacje w tym zakresie nie są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. i na dzień udzielania odpowiedzi organ nie dysponował umową o zarządzanie instytucją kultury.

Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z wnioskowanym sposobem udostępnienia informacji Wójt podniósł, że skarżąca we wniosku wskazała wyraźnie trojaki sposób udostępnienia informacji, nie wskazując przy tym, która z informacji ma być udostępniona w konkretnej formie, a nadto do jakich konkretnie dokumentów żąda wglądu, jak również, z których dokumentów żąda sporządzenia kserokopii bądź wydruków komputerowych.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że jeżeli chodzi o punkt 2. wniosku, to nie jest w stanie określić o wgląd, w jakie dokumenty zabiega, natomiast uważa, że musiała nastąpić jakaś kalkulacja związana ze zmianą dyrektora na zarządcę i oczekuje przesłanek, które pozwalały na wprowadzenie zmian w statucie pozwalające na powierzenie działalności GOK zarządcy jako podmiotowi prawnemu. Co do punktu 3 wniosku, skarżąca stwierdziła, że skoro zadania dyrektora są określone w statucie, to również zadania zarządcy powinny być w nim określone.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz podniósł, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła do organu skarżąca, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy i czy treść pisma organu z dnia (...) kwietnia 2016 r. stanowi udzielenie oczekiwanej informacji.

Następnie zaznaczył, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. jedynie w sposób przykładowy wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu, co wynika z użytego w przepisie określenia "w szczególności". Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej W ocenie WSA dla oceny zasadności niniejszej skargi istotny jest zakres żądania zgłoszonego we wniosku, jak i zakres udzielonej przez organ informacji, a nadto okoliczność, że sama skarżąca nie była w stanie dokładnie określić o wgląd w jakie dokumenty zabiega, poza dokumentami w postaci sprawozdań finansowych GOK, które są przedkładane organowi gminy i co zostało wyartykułowane dopiero na rozprawie. Istotna jest także okoliczność, że na część wniosku organ nie był w stanie odpowiedzieć ze względu na brak materialnego nośnika (analiza funkcjonowania GOK, czy zakres zadań, które w przyszłości mogą być powierzone zarządcy ośrodka). Poza oceną sądu pozostaje natomiast kwestia prawidłowości dokonywania zmian w statucie GOK związanych z działalnością tzw. zarządcy, czy potrzeba dokonywania zmian w budżecie z racji możliwości wyboru zarządcy.

Zdaniem Sądu I instancji Wójt pozostaje w bezczynności jedynie w zakresie żądania dotyczącego wglądu do corocznych sprawozdań GOK przedkładanych organowi gminy, o których organ pisze w odpowiedzi na skargę, a które to żądanie zostało doprecyzowane przez skarżącą na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Mając na uwadze fakt, że organ na złożony wniosek odpowiedział skarżącej w ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Z uwagi natomiast na okoliczności, z powodu których organ nie mógł sprostać oczekiwaniu skarżącej z uwagi na brak materialnego nośnika informacji, czy brak umowy z zarządcą, sąd w pozostałej części skargę oddalił jako bezpodstawną.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Wójt Gminy Z., zaskarżając ten wyrok w zakresie, w jakim WSA w Łodzi uwzględnił skargę, tj. pkt 1, 2 i 4, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 63 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez uznanie, iż miała miejsce bezczynność (bez rażącego naruszenia prawa) Wójta w zakresie udostępnienia skarżącej do wglądu sprawozdań finansowych GOK w ramach realizacji przez skarżącą prawa do uzyskania informacji publicznej w sytuacji, gdy żądanie skarżącej w tym zakresie nie było dostatecznie sprecyzowane, w szczególności sama skarżąca nie była w stanie podać, o wgląd w jakie dokumenty zabiega - na etapie zapytania i sprawy toczącej się przed Urzędem Gminy Z. wnioskodawczyni wskazywała, że wnosi o dostęp do analizy funkcjonowania GOK o której mowa w uzasadnieniu uchwały (...) - nie było na tym etapie w ogóle mowy o jakichkolwiek sprawozdaniach, zaś należyte doprecyzowanie żądania skarżącej w tym zakresie miało miejsce dopiero na rozprawie przed WSA, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, a zatem organ nie miał realnej możliwości spełnienia żądania, skarżącej we wskazanym przez Sąd zakresie, gdyż po prostu takiego żądania nie było na tym etapie, a co za tym idzie, nie można zarzucić organowi, aby pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia żądania skarżącej, jako że zadośćuczynienie temu żądaniu nie było wcześniej możliwe z uwagi na jego nieprecyzyjność, której organ nie był w stanie wyjaśnić, zaś pytania w ramach wniosku złożonego do gminy dotyczyło de facto zupełnie czegoś innego, dodatkowo należy wskazać, że organ nie był uprawniony do "domniemywania" właściwej treści złożonego żądania i w ten sposób zastępowania strony w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku należytego określenia swego żądania (art. 63 § 2 k.p.a.).

W oparciu o powyższy zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi również w tym zakresie względnie o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2)

naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia prawa procesowego gdy istota sporu dotyczy interpretacji przepisów prawa materialnego, t.j.u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji na mocy którego zobowiązano organ do udzielenia informacji publicznej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 9 p.p.s.a., w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż miała miejsce bezczynność organu w zakresie udostępnienia skarżącej do wglądu sprawozdań finansowych.

Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżący naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować zobowiązania skarżącego do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym w rubrum wyroku.

Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc wymaganym i istotnym elementem podania, wyznacza ono bowiem zakres sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że przepis art. 63 § 2 k.p.a. dotyczy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy k.p.a. Wprawdzie u.d.i.p. odsyła w art. 16 do stosowania k.p.a. ale tylko w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Jednocześnie u.d.i.p. nie reguluje w sposób szczegółowy wszystkich elementów postępowania związanego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Ustawodawca nie przewidział żadnych szczególnych wymagań ani co do wniosku, ani co do osoby wnioskodawcy, określił natomiast stosunkowo krótkie terminy dla podmiotu zobowiązanego.

Powołany w zarzucie kasacyjnym przepis art. 63 § 2 k.p.a. nie został zatem naruszony, gdyż co do zasady przepis ten nie ma zastosowania do postępowań prowadzonych w trybie u.d.i.p. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że można go stosować analogicznie w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, to w realiach rozpoznawanej sprawy nie można byłoby uznać, że żądanie skarżącej nie spełniało wymogów określonych w art. 63 § 2 k.p.a. Odróżnić bowiem należy kwestię jasności przedmiotu żądania od zagadnienia zasadności żądania wniosku w rozumieniu u.d.i.p.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. W § 1 powołanego artykuł prawodawca stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1)

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2)

zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powołane przepisy mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie jest bowiem konsekwencją stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie prawem wymagane elementy. Wobec braku zarzutu skargi kasacyjnej, który podnosiłby naruszenie postanowień u.d.i.p. zastosowanie przez Sąd I instancji powołanych przepisów wynikowych należało uznać za odpowiadające prawu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.