Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720321

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 lipca 2019 r.
I OSK 2455/17
Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska.

Sędziowie: NSA Teresa Zyglewska, del. WSA Dariusz Chaciński (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 138/17 w sprawie ze skargi J. B. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., II SA/Bd 138/17, oddalił skargę J. B. W. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z (...) grudnia 2016 r., nr (...), w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. B. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego: art. 136 ust. 1, 2, 3 i 5 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.) polegające na przyjęciu, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C. przy ul. P., oznaczonej jako działka nr (...) o pow. (...) ha wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z (...) czerwca 1960 r., nr (...), z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, nie może podlegać zwrotowi w sytuacji, w której zrealizowano na niej budowę Sanatorium Uzdrowiskowego MON, z pominięcie następujących okoliczności:

a) nieruchomość ta stałą się zbędna dla MON i została sprzedana osobie prawnej, która dodatkowo nie realizuje na tej działce żadnej inwestycji, a budynki podlegają całkowitej dewastacji (art. 136 ust. 1 u.g.n.),

b) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., gdy spadkobiercy poprzedniego właściciela złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1 u.g.n.),

c) w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ nie zawiadomił spadkobiercy poprzedniego właściciela o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.),

d) spadkobierca poprzedniego właściciela żądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym informował spadkobiercę MON (art. 136 ust. 3 u.g.n.),

e) spadkobierca poprzedniego właściciela wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie zawiadomił o tym właściwego organu MON (art. 136 ust. 3 u.g.n.),

f) czy cel został osiągnięty na całości czy też na części wywłaszczonej nieruchomości;

2. przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 61 i 107 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że:

a) nieruchomość ta stałą się zbędna dla MON i została sprzedana osobie prawnej, która dodatkowo nie realizuje na tej działce żadnej inwestycji, a budynki podlegają całkowitej dewastacji (art. 136 ust. 1 u.g.n.),

b) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., gdy spadkobiercy poprzedniego właściciela złożyli wniosek o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1 u.g.n.),

c) w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ nie zawiadomił spadkobiercy poprzedniego właściciela o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 u.g.n.), gdy działka ta stała się zbędna resortowi Obrony Narodowej i została przekazana do Agencji Mienia Wojskowego - Oddziału Terenowego w B., jako dysponentowi gruntów Skarbu państwa byłych terenów wojskowych,

d) spadkobierca poprzedniego właściciela żądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym informował spadkobiercę MON (art. 136 ust. 3 u.g.n.) - wniosek spadkobiercy wywłaszczonego właściciela - I. W. (matka skarżącego) złożony (...) września 2004 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostawiony został bez rozpoznania następnie z udziałem kolejnego spadkobiercy I. W. - skarżącego w niniejszej sprawie J. B. W., przez co doprowadzono do sprzedaży działki nr (...) o pow. (...) ha - wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z (...) czerwca 1960 r., nr (...), z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych - gdy działka ta stała się zbędna resortowi Obrony Narodowej i została przekazana do Agencji Mienia Wojskowego - Oddziału Terenowego w B., jako dysponentowi gruntów Skarbu państwa byłych terenów wojskowych,

e) spadkobierca poprzedniego właściciela wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie zawiadomił o tym właściwego organu MON (art. 136 ust. 3 u.g.n.),

f) czy cel został osiągnięty na całości czy też na części wywłaszczonej nieruchomości,

g) nie powiadomiono spadkobiercy byłego właściciela - I. W. o postępowaniu związanym z przekazaniem przedmiotowej nieruchomości dla Agencji Mienia Wojskowego, a następnie sprzedano działkę nr (...) o pow. (...) ha bez powiadomienia o tym I. W. bez możliwości realizacji jej praw związanych chociażby ze zwrotem nieruchomości zbędnej dla celu wywłaszczenia,

h) dokonano wywłaszczenia bez odszkodowania i sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości, również gdy stała się zbędna dla potrzeb publicznych bez powiadomienia wywłaszczonych właścicieli o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym wzajemne wprowadzenie w błąd Starostwa Powiatowego i Agencji Mienia Wojskowego o zgłoszonych roszczenia byłych właścicieli;

3. naruszenie uprawnienia skarżącego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako prawa konstytucyjnego oraz wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.

Prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wynikają z niewłaściwego odkodowania przez skarżącego kasacyjnie normy wynikającej z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu z grudnia 2016 r.), które to przepisy kreują instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że "Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy" (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Jeśli zatem nie realizując celu wywłaszczenia podmiot publiczny zamierza użyć wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.).

Obowiązki, o jakich mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n., przestają jednak ciążyć na podmiocie publicznym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany i dopiero po realizacji celu wywłaszczenia dochodzi do zmiany sposobu korzystania z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. "Jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (zob. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., I OSK 1274/17, LEX nr 2657686). Potwierdza to także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., P 12/11, z którego wynika, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1472).

W niniejszej sprawie, jak ustalił organ odwoławczy za aprobatą Sądu I instancji, wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Urzędu Spraw Wewnętrznych w B. z (...) czerwca 1960 r., na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Po bliższym sprecyzowaniu owych planów (na podstawie dowodów, które powołał organ) okazało się, że wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na budowę budynku leczniczego - balneologii, w ramach budowy kompleksu sanatoryjnego. Ustalono też, że do 1964 r. wybudowany został budynek Zakładu Balneologicznego wraz zapleczem socjalnym (zbiorniki "Inhoffa", śmietnik i składowisko opału), jako część kompleksu Sanatorium Uzdrowiskowego Ministerstwa Obrony Narodowej (Wojskowy Szpital Uzdrowiskowy).

Z tego wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powstało, bowiem nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zarzut naruszenia art. 136 ust. 1-3 i 5 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. z tego powodu, że później (po definitywnej realizacji celu wywłaszczenia) przeznaczenie nieruchomości uległo zmianie i obecnie pierwotny cel wywłaszczenia nie jest na nieruchomości realizowany, jest bezpodstawny, z powodów podanych wyżej. Również sprzedaż przedmiotowej nieruchomości z ewentualnym pominięciem prawa pierwszeństwa byłego właściciela nie mogła być przedmiotem oceny w postępowaniu zwrotowym, gdyż skuteczność ewentualnej umowa sprzedaży może być oceniana tylko przez sąd powszechny.

W skardze kasacyjnej pojawia się też zarzut, że organ odmówił zwrotu bez wyjaśnienia, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty na całości, czy też na części wywłaszczonej nieruchomości - w domyśle, w kontekście art. 137 ust. 2 u.g.n., z którego wynika, że w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak wyjaśniono wyżej na działce nr (...) powstał budynek Zakładu Balneologicznego wraz zapleczem socjalnym (zbiorniki "Inhoffa", śmietnik i składowisko opału), jako część kompleksu Sanatorium Uzdrowiskowego. Skarga kasacyjna nie stawia żadnego zarzutu, również w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 61 i 107 k.p.a., że ustalenia powyższe oparte są na błędnej ocenie dowodów. Nie wskazuje też dowodów, które by takiemu ustaleniu zaprzeczały. Samo przytoczenie powyższych przepisów postępowania nie może prowadzić do podważenia ustalenia o realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli nie wskazuje się na konkretne dowody, które mogłyby takim ustaleniom zaprzeczyć. Tym bardziej, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie na wywłaszczonej nieruchomości nie powstał tylko budynek Zakładu Balneologicznego, ale też jego zaplecze (o jakim była mowa wyżej), a całość wchodziła w skład kompleksu Sanatorium Uzdrowiskowego, który mógł mieć też inne funkcje z zakresu ochrony zdrowia. Takich ustaleń skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył, a więc i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Zarzuty "konstytucyjne" natomiast (powołane w pkt 3 skargi kasacyjnej), nie dość, że nie zostały powołane w ramach żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), to nawet rozpatrywane w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, przy niepodważonym skutecznie ustaleniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Szerzej była o tym mowa na początku rozważań, w odniesieniu do art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.