Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3021512

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 czerwca 2020 r.
I OSK 2445/19
Nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka.

Sędziowie NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Mirosław Wincenciak.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1140/18 w sprawie ze skargi G. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1140/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę G. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z (...) października 1975 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy (...) z (...) września 1975 r. nr (...) o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego M. J. (poprzednika prawnego skarżącej) o pow. 7,84 ha, położonego we wsi (...). Objęta postępowaniem nadzorczym decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał, że kwestionowane decyzje nie zostały dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne opuszczone przez właściciela w rozumieniu powyższych przepisów.

Skargę kasacyjną złożyła G. I. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnych akt sądowych (brak protokołu z 27 sierpnia 1975 r. stanowiącego podstawę wydania decyzji z (...) września 1975 r.), przez co brak jest podstaw do stwierdzenia, że przejęta na własność Państwa nieruchomość spełniała na dzień wydania decyzji cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego i co uniemożliwia dokonanie kontroli orzeczenia, przez co naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania i prawa do sprawiedliwego rozpoznania sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7 w zw. z art. 77, art. 78 § 1, art. 80 i art. 123 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchybienie przepisom k.p.a. wiązało się z zaaprobowaniem przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym polegających na pominięciu wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika strony w postaci: pism z 5 czerwca 1975 r., 17 czerwca 1975 r., 2 maja 1975 r., 15 kwietnia 1975 r., 9 czerwca 1975 r. oraz 2 maja 1975 r., a także zdjęcia dokumentującego hodowlę owiec oraz zbiory w roku, w którym wydano decyzję o przejęciu i oceny decyzji z (...) marca 1975 r. Urzędu Gminy w W., pisma Urzędu Gminy w W. z 12 maja 1975 r., pisma z 11 marca 1975 r., pisma z 31 maja 1975 r., pisma z 29 marca 1975 r., pisma z 24 czerwca 1975 r., pisma z 17 lipca 1975 r., pisma z 11 września 1974 r., pisma z 17 maja 1974 r., pisma z 20 czerwca 1975 r. pisma z 28 listopada 1975 r., pisma z 31 grudnia 1975 r., oświadczenia świadków A. Ż. i J. W. z 3 marca 1972 r., oświadczenia świadka S. P. z 17 maja 1974 r., oświadczenia S. S. z 16 maja 1974 r., skryptu dłużnego poświadczającego zaciągnięcie pożyczki na zakup zboża do obsiewu i inwentarza żywego, fotografii dokumentującej prace w polu w okresie przed wydaniem decyzji i z przesłuchania stron, podczas gdy z tych dokumentów wynikało jednoznacznie, że ostateczna decyzja Wojewody (...) z (...) października 1975 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Gminy (...) z (...) września 1975 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, przez co nie zastosowano art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że nieuprawnione jest stwierdzenie, iż protokół z 27 sierpnia 1975 r., który miał stanowić podstawę wydania decyzji Naczelnika Gminy W. z (...) września 1975 r., zaginął z uwagi na znaczny upływ czasu (40 lat), bowiem nie wynika to z akt sprawy. Być może protokołu takiego w ogóle nie było, być może został usunięty z akt, a może w ogóle nie zawierał on cech protokołu. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, skoro decyzja miała być wydana w oparciu o ten dokument, a w aktach sprawy go nie ma, to nie ma podstaw do uznania, że nie zachodzi ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Podkreślono, że decyzja o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego została wydana bez żadnych dowodów i nie miało żadnego znaczenia zaniechanie podniesienia takiego zarzutu w odwołaniu przez M. J., bowiem to na organie spoczywał obowiązek działania zgodnego z prawem i zasadą legalizmu. W ocenie autorki skargi kasacyjnej charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze (skutki, które wywołała ostateczna decyzja w stanie faktycznym sprawy) są oczywiste i widoczne "na pierwszy rzut oka", a dotyczą pozbawienia obywatela własności, całego dorobku jego życia, a także pozbawienia jego spadkobierców należnej im schedy rodzinnej.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował ustalenia organów administracji, że właściciel gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Państwa przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z (...) października 1975 r. nie zamieszkiwał w tym gospodarstwie rolnym i nie uprawiał gruntów w większej części oraz nie poddawał ich właściwym zabiegom agrotechnicznym. Należy zatem przypomnieć, o czym zdaje się zapominać autorka skargi kasacyjnej, że kontrolowane postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11 i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 73/12). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15 oraz z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05; J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt sądowych. Przypomnieć należy, że art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. powinna wykazać, które konkretnie zdarzenie wynikające z akt sprawy nie zostało uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12).

Z uzasadnienia omawianego zarzutu wywieść należy, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miało polegać na braku w aktach sądowych protokołu z 27 sierpnia 1975 r. sporządzonego przez gminna służbę rolną, z którego wynikało, że właściciel gospodarstwa nie zamieszkiwał w nim i nie uprawiał gruntów (nie poddawał ich właściwym zabiegom agrotechnicznym). Na treść tego protokołu powołały się organy administracji orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego. Dowód ten był jednym z podstawowych, na których oparto decyzje. Rzeczywiście w aktach sprawy nie ma tego dowodu. Przyczyną tego jest jednak nieodnalezienie tego dokumentu, ponieważ od wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego do dnia wydania zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) kwietnia 2018 r. upłynęło ponad 40 lat. Minister podjął szereg czynności w celu odnalezienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej przejęcia gospodarstwa. Jednak znaczny upływ czasu spowodował, że część dokumentacji zaginęła, w tym wskazany wyżej protokół. Skarżąca pomimo zarzucania braku tego protokołu, nie wskazuje gdzie jeszcze mogłyby znajdować się jakiekolwiek dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro nie ma możliwości odnalezienia wskazanego protokołu, to nie sposób uznać, że Sąd orzekał na podstawie niekompletnych akt sądowych w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wprawdzie na organie ciąży obowiązek zebrania dowodów i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże nie zwalnia to skarżącej od współdziałania z organem w tym zakresie. Uwaga ta dotyczy w szczególności spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętych na wniosek po wielu latach. W tej sytuacji, to przede wszystkim na wnioskodawcy ciąży powinność wykazania, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest tak, że wystarczającym jest twierdzenie, iż zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, a organy administracji mają odnaleźć dowody na poparcie tego twierdzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę istotę postępowania nadzorczego oraz fakt, że zostało ono wszczęto na wniosek złożony po kilkudziesięciu latach, brak protokołu z 27 sierpnia 1975 r., na który powołano się w decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, nie może być podstawą do przyjęcia, że dowód ten nie istniał. Decyzja Naczelnika Gminy (...) o przejęciu na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, była zaskarżona przez właściciela. W postępowaniu odwoławczym nie kwestionowano istnienia tego protokołu.

Z chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go "w przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjęcie błędnego stanu faktycznego". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jaki został ustalony w sprawie stan faktyczny i jakie znaczenie mają normy prawne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W rezultacie, podważanie we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., okazało się bezskuteczne.

Bezzasadne zarzucono również Sądowi błędne zaakceptowanie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77, 78 § 1, 80 i 123 k.p.a. Polegać to miało na pominięciu wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika skarżącej w postaci szeregu pism, kserokopii dwóch zdjęć, oświadczeń czterech świadków, skryptu dłużnego i wniosku z przesłuchania stron. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wskazanych wyżej a zgłoszonych dopiero w postępowaniu sądowym wniosków dowodowych, wskazał między innymi, że co prawda wskazane dowody nie podlegały ocenie organu, to jednak dowody te nie podważają prawidłowości ustaleń organu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Natomiast co do nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron, Sąd uznał, że specyfika postępowania nieważnościowego i zgromadzony stosunkowo obszerny materiał dowodowy, nie przemawiały za potrzebą przeprowadzenia tego dowodu.

Odnosząc się do przedstawionego zarzutu wyjaśnić trzeba, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniona tylko gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uwzględnia skargę gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za Sądem pierwszej instancji ponownie należy tu powtórzyć, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ co do zasady nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych.

Jak to słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji organ nadzoru przeprowadził prawidłowe, wyczerpujące postępowanie dowodowe, niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Pomimo upływu ponad 40 lat od wydania kwestionowanych decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, Minister zgromadził obszerny materiał dowodowy i właściwie go ocenił. Minister prawidłowo uznał, że istniały podstawy do przyjęcia, iż w chwili wydania decyzji przez Naczelnika Gminy (...) z (...) września 1975 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego i decyzji Wojewody (...) z (...) października 1975 r. o utrzymaniu jej w mocy, właściciel tego gospodarstwa nie mieszkał w nim i nie uprawiał większości należących do niego gruntów. Potwierdza to nie tylko protokół z 27 sierpnia 1975 r., na który powołano się w decyzjach o przejęciu tego gospodarstwa rolnego. Na te dowody wskazuje Minister w zaskarżonych decyzjach. Są to między innymi notatki służbowe z zeznaniami świadków, oświadczenia świadków, pismo Urzędu Wojewódzkiego w W. i pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Także z pism właściciela przejmowanego gospodarstwa rolnego wynika wprost, że nie mieszka w gospodarstwie rolnym lecz w W. na ul. (...). Na ten adres przesyłano mu również korespondencję. Nawet z pism właściciela przejętego gospodarstwa wynika, że w 1975 r. nie uprawiał większości gruntów. Te okoliczności stanowiły przesłanki do przejęcia gospodarstwa rolnego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198 z późn. zm.). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dowody dołączone do skargi nie miały wpływu na wynik postępowania nieważnościowego. Autorka skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wykazała, jak okoliczności wskazane w złożonych dowodach miałyby wpłynąć na ustalony przez organy administracji stan faktyczny w sprawie. Nie podważa też wiarygodności innych dowodów zgromadzonych w postępowaniu nadzorczym, oczywiście poza protokołem z 27 sierpnia 1975 r.

Tymczasem jak to trafnie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę, powołana jako dowód korespondencja dotyczy wyjaśnienia okoliczności demontażu w latach 60 - tych linii energetycznej w (...). Podczas gdy decyzja o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego została wydana (...) września 1975 r. (tak w piśmie M. J. z 15 kwietnia 1975 r., pismach Rejonu Energetycznego (...) z 2 maja 1975 r., z 5 czerwca 1975 r. i z 17 czerwca 1975 r.). Z kolei z powołanej przez skarżącą jako dowód decyzji Urzędu Gminy z (...) marca 1975 r. nakazującej M. J. remont zdewastowanych budynków, wynika jedynie że gospodarstwo jest w złym stanie technicznym, psuje estetykę otoczenia, jak również, że M. J. mieszka w W. przy ul. (...). Okoliczności te nie kolidują jednak z ustalonym przez Ministra stanem istniejącym w dniu 13 września 1975 r. Także z decyzji Naczelnika Gminy z (...) marca 1975 r. (nakładającej na M. J. obowiązek niezwłocznego remontu budynków) a także z pism Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we W. z 11 marca 1975 r. (odnoszącego się do żądanego remontu budynków), Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we W. z 29 marca 1975 r. (informującego, że skarga została przekazana do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi), Najwyższej Izby Kontroli z 31 maja 1975 r. (przekazującego do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę M. J.), odpowiedzi Ministerstwa z 14 maja 1975 r. (w sprawie remontu budynków na koszt państwa), Urzędu Wojewódzkiego w W. z 24 czerwca 1975 r. (wystąpienia o nadesłanie akt sprawy), Urzędu Wojewódzkiego w W. z 17 lipca 1975 r. (informującego o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy), Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we W. z 17 maja 1974 r. (przekazującego pismo M. J. do Urzędu Miasta i Powiatu w W.), Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Wodnych we W. z 11 września 1974 r. (wystąpienie do Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. o nadesłanie akt sprawy), Ministerstwa Rolnictwa z 20 czerwca 1975 r. (wystąpienie do Urzędu Wojewódzkiego w W. o nadesłanie wyjaśnień w sprawie zasadności remontu na koszt państwa), Prokuratury Generalnej z 28 listopada 1975 r. (przekazującego pismo M. J. do Urzędu Wojewódzkiego w W.) - poza miejscem zamieszkania M. J., nie można wywieść nic co miałoby istotne znaczenie w sprawie. Pisma te nie zawierają bowiem żadnych okoliczności dotyczących stanu faktycznego gruntów w 1975 r., ani nie negują stanu faktycznego przyjętego w decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Także z zeznań świadków (oświadczenia A. Ż. z 3 marca 1972 r., oświadczenia J. W. z 3 marca 1972 r., oświadczenia S. P. z 17 maja 1974 r. i oświadczenia S. S. z 6 maja 1974 r.) wynika jedynie, że przed aresztowaniem M. J. w 1967 r. budynki w jego gospodarstwie były w dobrym stanie. Podobnie skrypt dłużny z 13 marca 1973 r. nie wskazuje na żadne kwestie dotyczące stanu opuszczonego gospodarstwa w 1975 r. Z kolei ze złożonych kserokopii zdjęć nie wynika jednoznacznie, kiedy zostały wykonane i czy dotyczą przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Trzeba też zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazała na jaką istotną okoliczność miałaby zeznawać skarżąca. To uniemożliwia ocenę, czy pominięcie tego dowodu ma jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 k.p.a.). W skardze kasacyjnej zarzuca się również, że Sąd nie odniósł się do pisma Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej i Gospodarki Nieruchomościami z 18 czerwca 2018 r., że przejęta nieruchomość została podzielona jeszcze przed wydaniem prawomocnej decyzji w sprawie. Stwierdzić jednak należy, że nie zastosowano się do wskazanego już wyżej wymogu, bowiem w skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rezultacie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że przy ustalaniu stanu faktycznego przez Ministra nie dopatrzył się naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, 78 § 1, 80 i 123 k.p.a. Ustalony przez Ministra stan faktyczny nie uprawnia do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o przejęciu opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej sam charakter przepisów na podstawie których orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego (pozbawiono własności), oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, nie są wystarczającą podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, skoro nie doszło do naruszenia prawa. Jak już wyjaśniono na wstępie rozważań, owe przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.