Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2720438

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 maja 2019 r.
I OSK 2374/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska.

Sędziowie NSA: Teresa Zyglewska, Rafał Stasikowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 796/17 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) lipca 2017 r., nr (...) w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 796/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) lipca 2017 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r., na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 978), w związku z otrzymanym wnioskiem z Prokuratury Rejonowej w O. z dnia 28 marca 2017 r., skierował R. M., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B, na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W treści decyzji organ podał, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy.

Odwołanie od tej decyzji złożył R. M., wskazując, że organ I instancji chce go pozbawić prawa nabytego na podstawie bezzasadnego wniosku prokuratora. Dodał, że od 30 września 2015 r. nie posiada samochodu i nie jeździ, ponieważ uległ wypadkowi, w którym utracił władanie stopą. Wyrok za zakłócanie miru domowego oraz odebranie prawa jazdy uniemożliwiły mu podjęcie pracy. Dodał również iż aktualnie pija mniej ze względu na stan zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji było podyktowane otrzymanym przez Starostę wnioskiem Prokuratury Rejonowej w O. z dnia 28 marca 2017 w sprawie skierowania R. M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ I instancji był związany tym wnioskiem, jednocześnie nie będąc upoważnionym do badania zasadności tego wniosku. Organ I instancji nie naruszył zasady praworządności, albowiem skarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Odwołujący został skierowany tylko na badania lekarskie, dopiero które przesądzą o istnieniu przeciwskazań lub ich braku do kierowania pojazdami.

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. M. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie uznano na dzień składania skargi, aby stan jego zdrowia był nieodpowiedni do prowadzenia pojazdów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek Prokuratora Rejonowego w O. z dnia 28 marca 2017 r. o skierowanie na badanie lekarskie R.M. W ocenie Sądu, wniosek Prokuratora dawał podstawę organom orzekającym do zastosowania przepisów art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu wniosku Prokurator podał, że Prokuratura Rejonowa w O. prowadziła postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania podstaw do skierowania do Sądu Rejonowego w O. III Wydziału Rodzinnego i Nieletnich wniosku o zobowiązanie R. M. do podjęcia leczenia odwykowego. W toku prowadzonego postępowania sądowego powołano biegłego psychiatrę i psychologa, którzy po przeprowadzeniu badania rozpoznali u R.M. zespół zależności od alkoholu. Powołana opinia biegłych psychiatry i psychologa daje wszelkie podstawy do wydania decyzji kierującej R. M. na stosowne badanie lekarskie. Opinia zawiera istotne informacje dla lekarza przeprowadzającego badanie o zdiagnozowanej u niego chorobie alkoholowej, uzasadniając nadto dodatkowe skierowanie w trybie art. 82 ust. 1 pkt 5 cyt. wyżej ustawy na badanie psychologiczne. Przeprowadzenie badania lekarskiego i psychologicznego ww. kierowcy, ukierunkowane zwłaszcza pod kątem choroby alkoholowej, jest niezbędne w celu stwierdzenia, czy nie zaistniała negatywna przesłanka dla uzyskania prawa jazdy wskazana w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, tj. istnienie u badanego aktywnej formy uzależnienia od alkoholu. Potwierdzenie tego rozpoznania winno doprowadzić do wydania orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do kierowania pojazdem, co z kolei - zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1a i 1 b ustawy o kierujących pojazdami - stanowi przesłankę do wydania przez właściwego starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi.

Istotą postępowania administracyjnego w zakresie skierowania kierowcy na badanie lekarskie nie jest sama weryfikacja jego stanu zdrowia. To wyłącznie wystąpienie przesłanki, związanej z zaistnieniem uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, obliguje organ administracji do wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo ich istnienia.

W ocenie Sądu przywołana przez prokuratora we wniosku opinia biegłych psychiatry i psychologa stwierdzająca u badanego aktywną postać choroby alkoholowej jest w pełni wiarygodnym źródłem powzięcia uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Faktu tego w żadnym stopniu nie niweczy znajdujące się w aktach administracyjnych orzeczenie psychologiczne nr (...) z dnia 12 czerwca 2015 r. wydane przez Ośrodek Pomocy Psychologicznej i Terapii Uzależnień orzekające brak przeciwwskazań do wykonywania prac operatora wózka widłowego.

W ocenie Sądu, sformułowane zawarte w treści uzasadnienia decyzji SKO w K., że organ I instancji był związany wnioskiem Prokuratora, nie jest prawidłowe. Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla trafności podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy w pełni daje podstawę, aby organ orzekający nabrał uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego.

W żaden sposób nie można zdaniem Sądu dopatrzeć się w działaniach orzekających organów niewłaściwej interpretacji i zastosowania przepisów art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 75 art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami. Decyzja organu orzekającego została wydana w granicach obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł R. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 75 pkt 1 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak zbadania przez organy obu instancji zaistnienia przesłanek warunkujących skierowanie skarżącego na przymusowe badania nie ma wpływu na wynik sprawy, a nadto na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie przedmiotowe przesłanki rzeczywiście występują, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a k.p.a. w zw. z art. 75 pkt 1 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy (jak również organ I instancji) nie dokonały z urzędu weryfikacji zasadności wniosku prokuratora na skutek błędnego uznania, że są one związane jego treścią, w sytuacji, gdy powołane regulacje nakładają obowiązek zbadania, czy w sprawie zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony,

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji wydały decyzję na podstawie błędnego przyjęcia, że są związane wnioskiem prokuratora, a w konsekwencji nie dokonały jakiejkolwiek analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z Sądem I instancji, co do związania organu wnioskiem otrzymanym przez prokuraturę i poglądu, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Do uzyskania informacji o prawdopodobieństwie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów przez skarżącego doszło na podstawie opinii wydanej w postępowaniu niemającym związku z niniejszym postępowaniem administracyjnym, a więc nie sposób uznać jej za źródło obiektywne dla wyjaśnienia sprawy. Skarżący posiada nadto aktualne orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań do wykonywania operatora wózka widłowego, co ma istotny znaczenie w tej sprawie.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero w drugiej kolejności, po przesądzeniu prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych danej sprawy, rozpoznaje się zarzut naruszenia prawa materialnego i oceny prawidłowości jego wykładni zastosowania. W niniejszej sprawie zarzuty te muszą być jednak rozpoznane łącznie, gdyż istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do wstępnej błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, która rozciąga się, po pierwsze na decyzję o wszczęciu postępowania, a po drugie, na zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz oceny jego wyników.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Stosownie zaś do art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.

Konstrukcja przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami wskazuje, iż decyzje o wszczęciu postępowania podejmuje starosta, w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek materialnoprawnych określonych w hipotezie tego przepisu. Celem tej regulacji jest pozbawienie osoby uprawnionej nabytego uprzednio publicznego prawa podmiotowego. W takich sytuacjach wszczęcie postępowania następuje zawsze z urzędu przez organ właściwy do załatwienia tego typu spraw. Trudno bowiem zakładać, by legitymacja do wszczęcia mogła leżeć po stronie uprawnionego. Powzięcie przez organ wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy może nastąpić na podstawie każdej informacji. Może to być także wniosek prokuratora, którym starosta nie jest związany. Jeśli zaś jego analiza wywoła po jego stronie przekonanie, iż przywołane w nim okoliczności wywołują wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy, to jego obowiązkiem jest wszczęcie postępowania z urzędu. Pozbawiony więc jest podstaw zarzut błędu organów administracyjnych o związaniu wnioskiem prokuratora i prowadzenia postępowania mimo to w sytuacji braku takiego obowiązku.

Istota tak wszczętego zaś postępowania sprowadza się do oceny, czy zachodzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższa regulacja prawna posługuje się pojęciami nieostrymi i tym samym nie wskazuje precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Mowa jest tylko o tym, aby były one uzasadnione i poważne. Natomiast sformułowanie, że mają one być uzasadnione oznacza przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stwierdzenie w niniejszej sprawie u badanego na podstawie opinii lekarza psychiatry oraz psychologa zespołu zależności od alkoholu - w rozumieniu powołanych wyżej przepisów - wzbudza uzasadnione i poważne zastrzeżenia. Prawidłowo zatem uznano, że stan związany z chorobą alkoholową, na którą cierpi skarżący, ma wpływ na jego samopoczucie psychiczne, czy emocjonalne, a to może mieć z kolei przełożenie na spowodowanie przez niego niebezpiecznej sytuacji w ruchu drogowym. Pochodzenie przedmiotowej informacji od lekarza specjalisty z zakresu psychiatrii oraz psychologa czyni ją wiarygodną, co również prawidłowo odnotował Sąd I instancji. Nie ma przy tym znaczenia, że opinia w tym przedmiocie została wydana na potrzeby innego postępowania, niż administracyjne. Istota przedmiotowego postępowania sprowadza się bowiem do powzięcia określonych informacji, które wzbudzają poważne i uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy.

Nie jest tym samym wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie. Skierowanie na badania lekarskie ma zaś na celu potwierdzenie, że w danym stanie zdrowotnym dana osoba nie będzie stwarzać niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jeśli więc ze źródeł, które ujawniły się w toku działania organu właściwego do załatwienia tego typu sprawy administracyjnej, wynikają uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać, że wzięto pod uwagę zawarte w takiej opinii wnioski. Organ dokonując oceny zaistniałej sytuacji miał bowiem na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, tj. zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. W interesie społecznym pozostaje bowiem, by wszyscy kierujący pojazdami silnikowymi posiadali predyspozycje zdrowotne do ich prowadzenia w sposób, który nie tylko nie będzie zagrażał ich życiu i zdrowiu, ale także zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg. Dopiero następnym etapem już po uprawomocnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami jest przeprowadzenie badań lekarskich nakierowanych wyłącznie na ocenę stanu zdrowia kierowcy pod kątem jego predyspozycji do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Skoro więc w niniejszej sprawie zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego pochodziły z wiarygodnego źródła oraz były poparte stosowną dokumentacją, to uznać należy, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo wyjaśniony, a postępowanie dowodowe przeprowadzone w sposób wnikliwy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ustalenia faktyczne poczynione zostały w tym zakresie przez organy administracyjne. Wniosek prokuratora wraz załączonymi do niego dokumentami stał się elementem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami I i II instancji. Rzeczywiście organ I instancji nie był związany wnioskiem prokuratora. Przeprowadzona jednak przez niego analiza tego wniosku przekonało go co do potrzeby wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż załączona do wniosku opinia lekarsko-psychologiczna wzbudziła uzasadnione i poważne wątpliwości odnośnie stanu zdrowia R. M. ocenianego przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które w zakresie określonym w ustawie odpowiedzialności ponosi również starosta. Brak więc wątpliwości, iż organy obu instancji dokonały analizy przesłanek ustawowych zawartych w hipotezie art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierującymi pojazdami i na podstawie wiarygodnych dowodów ustaliły, że przesłanki ustawowe zostały zrealizowane.

Nie zostały zatem naruszone przepisy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 75 pkt 1 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, ani też art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a k.p.a. w zw. z art. 75 pkt 1 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.