Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1636866

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 grudnia 2014 r.
I OSK 2368/14
Błędna wykładnia oraz niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skutki pominięcia przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy z 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sędziowie: NSA Ewa Dzbeńska, del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 287/14 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 18 grudnia 2013 r., nr XLIV/431/2013 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki

1.

oddala skargę kasacyjną;

2.

zasądza na rzecz Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki od Wojewody Łódzkiego kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 287/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z 18 grudnia 2013 r., nr XLIV/431/2013, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki stwierdził nieważność § 5 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały w części obejmującej słowa "oraz spełniają poniższe warunki" i obejmującej uregulowania zawarte pod lit. a, b, c, pkt 4 w części obejmującej słowa " oraz nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego na terenie Gminy, a w przypadku małżonków wymóg ten spełniają obydwoje", § 6 ust. 3 pkt 1, § 11 ust. 2, § 12 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 3 pkt 1, § 18 ust. 2, § 19 ust. 1 pkt 1, 3, 4, § 21 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 1, § 24 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Gminy Miasta Tomaszów Mazowiecki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok został wydany na następującym stanie sprawy:

Uchwałą Nr XLIV/431/2013 z 18 grudnia 2013 r. Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim, działając na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Tomaszów Mazowiecki.

W dniu 20 stycznia 2014 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił Radę Miejską w Tomaszowie Mazowieckim o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w celu kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Z treści zawiadomienia wynikało, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziła niezgodność § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a, b, ci, § 6 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 2 pkt 5 i 6 i ust. 3 pkt 1, § 16 ust. 3 pkt 1, ust. 3 i 4, § 18 ust. 2, § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały z art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Ponadto Wojewoda Łódzki wskazał, że § 9 uchwały jest niezgodny z art. 6 ust. 2 ustawy, a § 11 ust. 2 i 4 oraz § 12 ust. 1 i 2 pkt 1 uchwały jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy. Z kolei § 19 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 uchwały jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, natomiast § 21 ust. 1, 2 i 3 jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Przepisy § 22 i 24 uchwały wykraczają natomiast poza zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 21 ust. 3 ustawy.

W odpowiedzi Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim wskazała, że podniesione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zarzuty są nieuzasadnione.

W dniu 18 lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 18 grudnia 2013 r. Zarzucając naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że § 5 ust. 2 pkt 3 lit. a i b uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przepisy ustawy nie dają podstaw do ustalenia przez Radę pozaustawowych kryteriów pierwszeństwa w sposób dowolny, a także w sposób negatywny (lit. a i c), dotyczący posiadania lokalu w innej miejscowości (lit. a) lub przez inne osoby (lit. c). Tak sformułowane kryterium pierwszeństwa prowadzi do dyskryminacji osób i realnego ograniczenia ich uprawnień do uzyskania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta Tomaszów Mazowiecki w stosunku do wymogów określonych w § 5 ust. 1 uchwały, jest bowiem bardziej rygorystyczne niż warunki nabycia prawa do lokalu, określone w ust. 1.

W § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały, Rada przyznała prawo do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności m.in. osobom, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sądu. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przepis uchwały przyznający w tej sytuacji pierwszeństwo jest sprzeczny z prawem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. IV SA /PO 1133/12, lex nr 1287187). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek unormowania w przedmiotowej uchwale "warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach. Tymczasem w § 11 ust. 2 uchwały Rada postanowiła, że warunki zamiany lokali w ramach zasobu mieszkaniowego Gminy określa wynajmujący (w rozumieniu § 2 pkt 5 uchwały jest to zarządca, dzierżawca, Prezydent (...), przez co nie zrealizowała swojej kompetencji w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru scedowanie tego obowiązku przez Radę na inny podmiot jest nieuprawnione i powoduje niezupełność regulacji, do której obligują Radę przepisy art. 21 ust. 3 ustawy. Niezupełność regulacji uzasadnia natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Poza tym Rada w § 11 ust. 3 uchwaliła nie warunek lecz zakaz: "3. Nie zezwala się na dokonanie zamiany lokali mieszkalnych, gdy w jej wyniku na osobę będzie przypadać mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi". W ocenie organu nadzoru pozaustawowym kryterium zamiany lokalu mieszkalnego komunalnego z lokalem w innym zasobie jest też wymóg, aby lokal z zasobu mieszkaniowego Gminy był objęty "czynszem w wysokości co najmniej 3% wartości odtworzeniowej, obliczonej zgodnie z ze wskaźnikiem przeliczeniowym kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych ogłaszanym przez Wojewodę Łódzkiego, co 6 miesięcy w drodze obwieszczenia" (§ 12 ust. 2 pkt 1 uchwały).

Przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy nakłada na Radę obowiązek uregulowania w przedmiotowej uchwale "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". Ani ten przepis, ani pozostałe przepisy art. 21 ust. 3 ustawy nie upoważniły Rady do postanowienia o wykreśleniu z wykazu - w ramach jego weryfikacji - osób uprawnionych (zakwalifikowanych) do zawarcia umowy najmu, "które pomimo skutecznego pisemnego wezwania nie zgłosiły się do weryfikacji, przy czym brak przekazania przez wnioskodawcę informacji o zmianie miejsca zamieszkania lub adresu do korespondencji i przesłanie wezwania na adres wskazany we wniosku, traktowane będzie jako skuteczne doręczenie i brak zgłoszenia się wnioskodawcy do weryfikacji". Pozbawienie prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie domniemania doręczenia, np. w razie pobytu osoby w szpitalu, nie da się pogodzić z celem ustawy i zadaniami gminy określonymi w jej art. 4 ustawy tj. z obowiązkiem zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Kwestia ta nie mieści się w zakresie upoważnienia dla Rady określonego w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 pkt 7. ustawy Rada w przedmiotowej uchwale ma obowiązek określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Nie stanowi takiego kryterium uznaniowa decyzja Prezydenta o wynajęciu takiego lokalu rodzinie składającej się z mniejszej niż sześć liczby osób, po zasięgnięciu Komisji Mieszkaniowej (§ 18 ust. 2 uchwały). Zdaniem organu nadzoru Rada nie zrealizowała obowiązku regulacji kryteriów w tym zakresie.

Z kolei w § 19 ust. 4 uchwały Rada uzależniła prawo najemcy do obniżenia czynszu od czterech kryteriów, a tylko jedno z nich tj. kryterium dochodowe znajduje oparcie w art. 21 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej ustawy, pozostałe kryteria wykraczają poza ustawowe upoważnienie.

Natomiast w § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada w sposób bezprawny (co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. IV SA/Po 1155/12, Lex nr 1297744) wprowadziła jako zasadę wstąpienia w stosunek najmu po śmierci najemcy lub uzyskania prawa do lokalu opuszczonego przez najemcę spełnienie wymogów: zamieszkiwania z najemcą "przez okres co najmniej 5 lat" oraz nie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Rada Miejska bez upoważnienia ustawowego umocowała także Prezydenta do przyznawania lokalu "przyległego" osobie, która mieszka "w trudnych warunkach", przy czym warunki te nie zostały sprecyzowane.

Bez podstawy prawnej Rada wprowadziła także w § 24 uchwały zasadę, że "wynajmujący informuje Prezydenta na piśmie o zwolnionych przez najemców lokalach mieszkalnych i lokalach socjalnych oraz tymczasowych pomieszczeniach". Nie jest to zasada "wynajmowania lokali" lecz obowiązek "zarządców" zasobu mieszkaniowego gminy, który winien wynikać z umów zawieranych przez Prezydenta (lub innych jego decyzji).

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie normuje wszystkich kwestii wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w sposób zgodny z prawem, przez co w sposób istotny narusza ww. przepisy oraz art. 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności wskazała, że organ nadzoru w sposób całkowicie dowolny interpretuje przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z istoty pierwszeństwa wynika zróżnicowanie sytuacji osób, którym przysługuje ten przywilej w stosunku do tych, które są jego pozbawione. Co za tym idzie stworzenie kryteriów pierwszeństwa, zwłaszcza w dostępie do ograniczonego dobra jakim są mieszkania komunalne, z natury rzeczy oznacza wprowadzenie bardziej rygorystycznych warunków dla osób, które z niego skorzystają. Natomiast określenie takich samych wymagań w nabyciu prawa do lokalu - czego jak wydaje się oczekuje organ nadzoru - powoduje, że w ogóle traci sens rozważanie kwestii pierwszeństwa w dostępie do tego dobra. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie przewiduje bowiem kryteriów pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu lokalu gminnego. Co więcej, ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 upoważnił rady gmin do określenia takich kryteriów, pozostawiając im swobodę w tym zakresie. W związku z powyższym zarzut o wprowadzeniu pozaustawowych kryteriów pierwszeństwa w sytuacji nie wskazania kryteriów w ustawie, nie sposób traktować inaczej niż w kategoriach nieporozumienia. Podobnie ocenić należy upatrywanie uchybienia w negatywnym sposobie ustalenia niektórych warunków pierwszeństwa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały z ustawa Rada Miejska Tomaszowa Mazowieckiego wskazała, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru, była uprawniona do określenia pierwszeństwa najmu lokali socjalnych przez osoby, które nabyły takie prawo na podstawie wyroku sądu. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie takiego pierwszeństwa uzasadnione jest społecznie, bowiem w przypadku wyroków eksmisyjnych zawierających orzeczenie o prawie do lokalu socjalnego, przyznanie pierwszeństwa umożliwia wykonanie tych wyroków.

Wbrew również stanowisku organu nadzoru, zaskarżona uchwała jest zupełna w zakresie określenia warunków dokonywania zamiany lokali. Warunki te w odniesieniu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w § 11 uchwały, zaś w odniesieniu do zamiany lokali z innego zasobu w § 12 uchwały. Jakkolwiek regulacja ta nie należy do szczególnie rozbudowanych, to jednak w warunkach lokalnych Tomaszowa Mazowieckiego jest wystarczająca. W § 11 uchwały Rada wprowadziła warunek uzyskania pisemnej zgody wynajmującego oraz warunek wyłączający możliwość zamiany lokali, jeśli w jej wyniku na osobę przepadać będzie mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi. Niezrozumiały jest w tym kontekście zarzut, że Rada w § 11 ust. 3 uchwaliła nie warunek, lecz zakaz. Nie ulega wątpliwości, że w ramach regulacji określającej warunki dokonywania zamiany lokali - jak każdej, która wyznacza określony katalog przesłanek - wprowadzać można zapisy, które zarówno od strony pozytywnej jak i negatywnej wyznaczają sytuację prawną adresatów. Wprowadzanie warunków ujmowanych w sposób negatywny, w postaci określonych zakazów bądź wyłączeń, należy do typowych zabiegów stosowanych przy konstruowaniu przepisów. W takich sytuacjach dopiero łączne odczytywanie obu rodzajów warunków prowadzi do właściwego ustalenia hipotezy normy, brak jest zatem podstaw do kwestionowania legalności § 11 ust. 3 uchwały.

Natomiast przepis § 11 ust. 2 uchwały ma znaczenie wykonawcze, dotyczy bowiem kwestii technicznych związanych z dokonywaną zamianą, nie zaś cedowania uprawnień przez Radę na wynajmującego. Kompetencje Rady w tym zakresie zrealizowane zostały bowiem w pozostałych ustępach § 11.

Bezpodstawny jest również, zdaniem Rady, zarzut dotyczący nieważności postanowienia 16 ust. 3 pkt 1 uchwały. Kwestionowana regulacja dotyczy sytuacji szczególnych, w których bądź to osoba zainteresowana nie zgłasza się do weryfikacji, bądź też na skutek zmiany adresu zamieszkania lub do korespondencji oraz nie powiadomienia o nowym adresie, brak jest kontaktu z taką osobą ujętą w wykazie osób uprawnionych do lokalu, a co za tym idzie niemożliwe staje się przeprowadzenie weryfikacji. Wskazane przypadki wykreślenia z wykazu są z oczywistych względów uzasadnione. Weryfikacja wykazów osób uprawnionych do lokalu przewidziana jest co najmniej raz na dwa lata i przeprowadzana w celu zbadania, czy osoby umieszczone w wykazach nadal spełniają warunki do wynajęcia lokalu z zasobu komunalnego. Zgodnie z § 16 ust. 5 uchwały do weryfikacji wykazów stosuje się odpowiednio postanowienia § 15 ust. 2-3 uchwały. Z kolei ust. 2 § 15 stanowi, że o umieszczeniu osób w wykazach osób uprawnionych decyduje Prezydent po zasięgnięciu opinii doraźnej Komisji Mieszkaniowej. W związku z tym w uchwale istnieje mechanizm do uwzględnienia nadzwyczajnych sytuacji życiowych, takich jak pobyt w szpitalu, powodujących niemożliwość odbioru pisemnego wezwania przez osobę zainteresowaną. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby po ustąpieniu takiej usprawiedliwionej przeszkody osoba zainteresowana zgłosiła się do weryfikacji, tym bardziej, że uchwała nie wprowadza tu żadnych ograniczeń, zaś sporządzane wykazy, także po weryfikacji, są powszechnie dostępne.

Za nietrafny Rada uznała również zarzut dotyczący § 18 ust. 2 uchwały, wskazując, że zapis ten przewidziany został dla wyjątkowych i jednostkowych sytuacji, zwłaszcza takich, w których względy społeczne przemawiać mogą za wynajęciem lokalu o powierzchni przekraczającej 80 m2 osobie z mniejszą rodziną.

W przekonaniu Rady chybiony jest także zarzut dotyczący niezgodności z ustawą § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały. Powołany w skardze wyrok wydany został na gruncie innego stanu faktycznego, w którym sąd oceniał m.in. zapisy uchwały warunkujące uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu. W § 21 ust. 1 uchwały przewidziane są zasady postępowania w stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu po śmierci najemcy albo pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę, nie zaś warunki wynajmowania lokali komunalnych w ogóle. W ramach określenia zasad postępowania, które odnoszą się do sytuacji szczególnych, w których w lokalach komunalnych pozostały osoby i de facto zajmują je bez tytułu prawnego, Rada uprawniona jest do wprowadzania wymogów, których spełnienie warunkuje nawiązanie z nimi stosunku najmu.

Błędne jest również zarzucanie Radzie, że umocowała Prezydenta, bez upoważnienia ustawowego, do przyznawania lokalu "przyległego" a nadto wprowadziła w § 24 wymóg informowania Prezydenta przez wynajmującego o zwolnionych przez najemców lokalach. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określa minimalną wymaganą przez ustawodawcę treść uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, o czym przesądza zwrot: "w szczególności". Dlatego też w uchwale podjętej w tym przedmiocie mogą znaleźć się także postanowienia dotyczące innych zagadnień, które są istotne z punktu widzenia warunków panujących w konkretnej gminie, a związanych z zagadnieniami dotyczącymi wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę częściowo uwzględnił skargę Wojewody wskazując, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego z 18 grudnia 2013 r. są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) dalej ustawa. Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członka wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy stanowią zatem regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1.

wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2.

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3.

kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4.

warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5.

tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6.

zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7.

kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Z treści tego przepisu wynika, w przekonaniu Sądu I instancji, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501).

Sąd I instancji wskazał, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody.

Mając powyższe na uwadze, uznał Sąd I instancji za zasadne stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2 pkt 3 Uchwały w zakresie słów "oraz spełniają poniższe warunki" i obejmującym uregulowania wskazane pod lit. a, b i c tego punktu. Sąd podkreślił, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu i charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213 wyrok NSA z 8 czerwca 2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23 lutego 2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA).

WSA w Łodzi stwierdził, że również w świetle przepisów ustawy uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). A contrario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, że jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Przeciwnie, także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które będą uzasadniały konieczność poprawy tych warunków z pomocą gminy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączania przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 18 lutego 2008 r., II SA/Op 305/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lutego 2008 r., IV Sa/Wr 490/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2009 r., IV SA/Wr 101/09, CBOSA). Może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony np. trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zwrócił na to uwagę sam ustawodawca, który w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadził przesłankę braku tytułu prawnego do lokalu jako jedno z kryteriów przyznania lokalu socjalnego, a więc lokalu tej kategorii, która przeznaczona jest dla osób najbardziej potrzebujących pomocy ze strony wspólnoty samorządowej, u jakich zachodzi kwalifikowana postać niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Sąd mając świadomość, że przedstawione powyżej poglądy zostały sformułowane na tle przypadków określania kryteriów najmu lokali, a nie ustalania kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, doszedł jednak do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uregulowania uchwały zawarte w powyższych przepisach są w istocie właśnie ograniczeniami w dostępie do lokali komunalnych, a nie kryteriami pierwszeństwa ich najmu. Należy bowiem podkreślić, że ocena wniosku o najem lokalu pod kątem spełnienia kryteriów ustawowych, a więc kryteriów dochodowych i mieszkaniowych obejmuje aktualną sytuację wnioskodawcy. Kryteria pozaustawowe (tzn. inne niż mieszkaniowe i dochodowe) nie mogą kreować pierwszeństwa zawarcia umowy najmu. Świadczy o tym art. 21 ust. 3 pkt 3 dający radzie kompetencje do określenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy i wprowadzać jako wyznacznika pierwszeństwa kryteriów, które w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych są traktowane jako ograniczenia w dostępie do lokali komunalnych. Wobec powyższego, skoro zdarzenia historyczne (zmiana miejsca zamieszkania, zbycie lokalu) oraz względy pozaustawowe (brak tytułu prawnego do lokalu) nie mogą być podstawą wprowadzanych ograniczeń w dostępie do lokali, to również nie mogą stanowić kryteriów pierwszeństwa. Wychodząc bowiem z założenia, że ci mieszkańcy gminy, którzy nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i legitymują się niskimi dochodami mają podstawy do ubiegania się o najem lokalu komunalnego na równych prawach - to przyznanie pierwszeństwa tym spośród nich, którzy są członkami danej wspólnoty dłużej niż 5 lat, nie posiadają tytułu prawnego do lokalu ((jakiegokolwiek), nie zbyli posiadanego lokal bez względu na przyczynę, jest naruszeniem tych równych praw oraz działaniem wbrew wskazanym wyżej przepisom ustawy. W opinii sądu są to więc w istocie ograniczenia w dostępie do lokali, a nie kryteria pierwszeństwa.

Zasadny, w przekonaniu WSA w Łodzi, jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 3 pkt 1 uchwały regulujący pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali na podstawie prawomocnego wyroku sądu. Taki zapis, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie, wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem Sądu I instancji regulacja tego przepisu, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 ustawy, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego, wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie zawiera regulacji, aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym, były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Wojewody Łódzkiego w zakresie naruszenia prawa przez uregulowanie zawarte w § 11 ust. 2 uchwały uznając, że jest to niedopuszczalne w świetle ustawy przekazanie kompetencji Rady na rzecz nieuprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i 3 ustawy to Rada została wyposażona w kompetencje do ustalania zasad wynajmu w tym do określenia warunków zamiany lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Zapis o treści "Warunki zamiany określa wynajmujący", którym w świetle § 2 pkt 5 Uchwały nie jest Rada, stanowi istotne naruszenia prawa. Wynajmujący bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w ustawie do określenia warunków dokonywania zamiany lokali. W tym miejscu przypomniał Sąd I instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

Zgodził się również WSA z wnioskiem strony skarżącej o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 uchwały uzależniającego możliwość zamiany lokalu od faktu objęcia lokalu podlegającego zamianie czynszem w wysokości co najmniej 3% wartości odtworzeniowej. Zdaniem Sądu jest to kryterium niemające oparcia w art. 21 ust. 3 pkt 4 ustawy, a wskazujące na swego rodzaju względy komercyjne. Potwierdza to stanowisko samej Rady przedstawione w uzupełnieniu skargi - w piśmie z 14 maja 2014 r., w którym odnosząc się do tego zapisu pełnomocnik Rady stwierdził, że "Rozwiązanie to uzasadnione jest zatem dbałością o interesy majątkowe gminy w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym".

Sąd I instancji podzielił również argumentację skargi w zakresie naruszenia art. 21 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 4 ustawy przez § 16 ust. 3 pkt 1 uchwały uznając, że zasadnie organ nadzoru upatruje w tej regulacji możliwość skreślenia z wykazu osób na podstawie domniemania doręczenia wezwania, niezależnie od przyczyn. Domniemanie doręczenia nie może decydować o tak istotnych dla mieszkańców kwestiach jak skreślenie z listy oczekujących. Zdaniem Sądu takie możliwości stwarza jedynie niespełnianie przesłanek stanowiących kryteria dochodowe lub mieszkaniowe wnioskodawcy. Zasadnie organ podnosi, że treść zakwestionowanego zapisu może więc pozbawić wnioskodawcę szans na mieszkanie z powodu nieodebrania wezwania podczas np. pobytu w szpitalu. Zdaniem Sądu I instancji nieprzekonywująca jest argumentacja Rady, że przed takimi sytuacjami chroni wnioskodawcę zapis § 16 ust. 5, odsyłającego do odpowiedniego stosowania § 15 ust. 2-3 uchwały, umożliwiającego uwzględnienie nadzwyczajnych sytuacji życiowych, właśnie takich jak pobyt w szpitalu. Analiza powoływanych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że o skreśleniu z listy wnioskodawca w opisanej sytuacji może dowiedzieć się właśnie dopiero z ogłoszonej listy, a utracone miejsce w wykazie w wyniku skreślenia może być trudne do odzyskania, bowiem osoby, których wnioski zostały zweryfikowane pozytywnie, pozostawia się w wykazach w kolejności wynikającej z dotychczasowych wykazów z uwzględnieniem wykreślenia osób, o których mowa w ust. 3.

Za uzasadniony uznano także zarzut naruszenia prawa przez § 18 ust. 2 uchwały pozostawiający w "uzasadnionych przypadkach" uznaniu Prezydenta wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu lokalu o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 z osobą, której rodzina prowadząca wspólne gospodarstwo domowe składa się z mniejszej liczby osób niż określona w ust. 1 pkt 1 i 2, po zasięgnięciu opinii doraźnej Komisji Mieszkaniowej. Takie unormowanie posługujące się stwierdzeniem "w uzasadnionych przypadkach" wykracza poza granice delegacji ustawowej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 7, która upoważnia radę gminy tylko do tego, by określić "kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Należy zauważyć, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 607/11) - w omawianym kontekście termin "kryterium" znaczy tyle, co: "miernik, sprawdzian służący za podstawę oceny, podziału, pomiaru czegoś; probierz" (Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), "miernik służący za podstawę oceny; sprawdzian, probierz" (Mały słownik języka polskiego, pod red. E. Sobol, Warszawa 1999). Oznacza to, że rada gminy została upoważniona do określenia tylko takich zasad, które dadzą się obiektywnie "zmierzyć", "sprawdzić". Takich wymagań nie spełnia natomiast klauzula "uzasadnionych przypadków" która, w praktyce, swobodnemu uznaniu Prezydenta pozostawia decyzję, czy dany przypadek jest, czy też nie jest szczególnie uzasadniony. To z kolei stwarza szerokie pole do niepożądanej arbitralności organu gminy w przyznawaniu konkretnym osobom (rodzinom) lokali komunalnych, którą to arbitralność uchwała wydawana w ramach delegacji z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy miała niewątpliwie eliminować. Z tych samych powodów, braku jasnych i jednoznacznych kryteriów "uzasadnionych przypadków" oraz "trudnych warunków" zasadny jest zarzut naruszenia prawa przez § 22 ust. 1 uchwały.

W przekonaniu Sądu I instancji Wojewoda słusznie wskazał, że § 19 pkt 1, pkt 3 i pkt 4, zgodnie z którym obniżki czynszu mogą być stosowane, gdy stawka czynszu osiągnęła wartość równą lub większą od 3% wartości odtworzeniowej lokalu i wobec osób niepobierających dodatku mieszkaniowego i nieuprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego, a także wobec osób nieposiadających zaległości w opłatach za używanie lokalu, chyba że spłacają zaległości w ratach na podstawie zawartej umowy, jest niezgodny z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy. Jak bowiem wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika zatem, ż jedynym kryterium zastosowania obniżki czynszu jest średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nieprzekraczający wysokości określonej w uchwale organu gminy. Ponadto zgodnie z ust. 10 tego przepisu obniżki czynszu nie udziela się wnioskodawcy, który nie złożył deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, o której mowa w ust. 4 lub nie dostarczył zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 6. potwierdzającego, w razie wątpliwości wysokość tych dochodów. Przesłanki odmowy udzielenia obniżki czynszu określa wyłącznie powołany wyżej art. 7 ust. 10 w związku z ust. 4 i ust. 6 ustawy. Nie może tego uczynić Rada w sposób, jaki to czyni w § 19 pkt 1, 3 i 4 uchwały.

Jako uzasadnione ocenił Sąd I instancji zarzuty skargi skierowane wobec § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały, wprowadzającego dodatkowe warunki uzyskania przez inne osoby tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego nie wstąpiły po śmierci najemcy. Doszło w tym przypadku do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemca przez okres co najmniej ostatnich 5 lat i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu oraz braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z pewnością w tym pojęciu się nie mieści, a zatem wykracza poza delegację ustawową. W ocenie WSA, uzależnienie możliwości zwarcia umowy najmu od minimum 5-letniego okresu zamieszkiwania z najemcą (przed jego śmiercią, bądź opuszczeniem przez niego lokalu) nie ma oparcia w przepisach prawa. Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne "tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej" nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, kwalifikować do grona tejże wspólnoty osób legitymujących się określonym czasem trwania zamieszkiwania. Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Również wprowadzenie warunku braku tytułu prawnego do innego lokalu stanowi niewynikające z ustawy ograniczenie, a tym samym naruszenie art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy

Podzielił Sąd I instancji stanowisko Wojewody Łódzkiego, że § 24 uchwały został wprowadzony bez podstawy prawnej. Uchwalony w tym przepisie obowiązek wynajmującego powiadamiania Prezydenta o zwolnionych przez najemców lokalach mieszkalnych i lokalach socjalnych oraz tymczasowych pomieszczeniach nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej opracowania zasad wynajmowania lokali. Jest to kwestia techniczna, organizacyjna odnosząca się do relacji wynajmujący - Prezydent i w żaden sposób nie reguluje kwestii przekazanych Radzie do uregulowania na podstawie ustawy.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutu organu nadzoru dotyczącego naruszenia prawa przez § 11 ust. 3 Uchwały. Zdaniem strony skarżącej przepis ten zawiera nie warunek dokonywania zamiany, lecz wprowadza niedopuszczalny zakaz zamiany lokali, gdy w jej wyniku na osobę będzie przypadać mniej niż 7 m2 powierzchni łącznej pokoi. Zdaniem Sądu I instancji ustalenie powyższego kryterium mieści się w kompetencjach rady gminy, która upoważniona jest do określenia m.in. warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, a zapis ten jest tego konsekwencją. Uregulowania powyższego przepisu korelują dodatkowo z zapisem § 5 ust. 2 pkt 3 i tworzą z nim jedną całość wskazującą na ustalenie kryterium powierzchni pokoi na poziomie 7 m2. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że analiza treści całej uchwały pozwala stwierdzić, że zapis "nie zezwala się" użyty w § 11 ust. 3 nie stanowi więc zakazu, a niefortunnie użyte sformułowanie.

Kontynuując wątek określenia warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, Sąd I instancji na podstawie art. 134 p.p.s.a. stwierdził, że w zaskarżonej uchwale właściwie brak jest regulacji jednoznacznie poświęconej tej problematyce mimo, że jest to obligatoryjny element uchwały podejmowanej w trybie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy. Uwzględnienie pewnych przesłanek, które mogą odnosić się do tej problematyki m.in. w § 5 ust. 2 pkt 3, czy w § 11 ust. 3 nie wyczerpuje zrealizowania przez Radę delegacji ustawowej w tym zakresie.

Skarga zarzuca także, iż brak jest w uchwale uregulowania kwestii zamiany lokali, skoro w § 11 ust. 2 postanowiono, że warunki zamiany określa wynajmujący. Zarzut ten dotyczy więc w istocie tzw. zaniechania prawodawczego, polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd - podzielany także przez Sąd w składzie orzekającym - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. A to z tego powodu, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie, jak już wyżej o tym wspomniano, "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64). Wyjątków od tej zasady trafnie upatruje się w doktrynie jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tekst jedn.: niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) - wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego Gdańsk 2008 s. 198-200). Zatem, zdaniem Sądu I instancji - nie w każdym przypadku niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkować będzie ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości. Okoliczność, że mimo tego braku nie zachodzi żaden ze wskazanych wyżej skutków, tj. niewykonalność lub dyskryminacyjny charakter "niezupełnej" regulacji, przesądza, iż omawiany zarzut Wojewody - niezależnie od jego merytorycznej zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie i nie uzasadniał stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Wojewoda Łódzki, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, który to przepis określa obligatoryjne elementy uchwały dotyczącej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Jednym z nich jest określenie warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach. Kwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Tomaszowie Mazowieckim z 18 grudnia 2013 r. przedmiotowej regulacji nie zawiera, co skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Autor skargi kasacyjnej nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, gdyż w jego ocenie organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w trybie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, obowiązany jest do uregulowania wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie ustawowego upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, oznacza to, że nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, nie reguluje bowiem wszystkich elementów, które z woli ustawodawcy przekazane zostały określonemu podmiotowi. Nie sposób podzielić w tym zakresie stanowiska, że są to nieistotne uchybienia, bowiem pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyznaczającego sposób zaspokojenia potrzeb wspólnoty przy wykorzystaniu zasobu mieszkaniowego gminy, wskazuje na konieczność ujęcia wszystkich elementów, wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy.

Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku WSA w Łodzi, w dotychczasowym sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, że brak obligatoryjnej regulacji prawnej w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiego aktu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r., I OSK 2322/13).

Podobne stanowisko wskazujące, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa zajął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r., IV SA/GI 932/12, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II SA/Ol 842/12, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II SA/Ol 842/12, WSA w Opolu w wyrokach z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 480/07 i w wyroku z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/Op 305/07. Co do zasady podobne stanowisko zajmowały sądy administracyjne w wyrokach podejmowanych na tle ustawy o ochronie zwierząt - wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., II SA/Sz 612/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bd 887/13. Natomiast skutki niezgodności z prawem uchwały rady gminy określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Tomaszowie Mazowieckim wniosła o jej oddalenie argumentując, że przedmiotowa uchwała, wbrew twierdzeniu Wojewody, w § 11 i 12 określa warunki dokonywania zamiany lokali. Jakkolwiek regulacja tych kwestii nie jest w uchwale szczególnie rozbudowana, to z punktu widzenia delegacji ustawowej należy ocenić ją jako wystarczającą. W ocenie Rady brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten - inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze wskazano, że przedmiot zaskarżenia stanowi wyrok Sądu I instancji w całości, jednakże z uwagi na okoliczność, iż argumentacja uzasadnienia jak i zarzuty dotyczą jedynie punktu 2 wyroku, gdzie oddalono skargę w pozostałym zakresie, przyjąć należy, że w istocie tylko w takim zakresie wyrok ten jest kwestionowany.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda zarzuca uchybienie przez Sąd I instancji przepisom art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wywodząc, że skoro kontrolowana przez Sąd uchwała nie reguluje zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, co powinno stanowić jej obligatoryjny element, w tej postaci nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego i wymaga wyeliminowania w całości.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że przedmiotowa uchwała nie reguluje kwestii związanych z zamianą lokali, skoro w jej § 11 ust. 2 postanowiono, że warunki zamiany określa wynajmujący. Jednakże po eliminacji tego przepisu WSA w Łodzi, odmiennie niż skarżący kasacyjnie Wojewoda, uznał, że powyższa okoliczność nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości Sąd I instancji odwołał się do uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 2/04 (ONSAiWSA 2005/4/64) podnosząc, że co do zasady, częściowa realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie uzupełnieniu brakującej części regulacji prawnej w późniejszym terminie, a tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. Wyjątkiem jest przypadek, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tekst jedn.: niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia). W przekonaniu Sądu I instancji kontrolowana uchwała jest wykonalna, a jej stosowanie nie wiąże się z niebezpieczeństwem dyskryminacji.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wykazało, w przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie, że pogląd ten jest błędny. Skarga kasacyjna skupia się na znaczeniu zaniechania prawodawczego, czyli bezczynności polegającej na nie podjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa, wskazując na znaczenie tego zaniechania, jakie nadały mu sądy administracyjne orzekające w wymienionych w skardze sprawach. W istocie w orzecznictwie sądowym zwraca uwagę rozbieżność poglądów formułowanych na gruncie skarg dotyczących tego naruszenia. Jednakże dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego sąd administracyjny każdorazowo obowiązany jest uwzględnić okoliczności kontrolowanej sprawy, co uczynił WSA w Łodzi. Nie ulega wątpliwości, że pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji określonej w art. 21 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały. Jednakże ocena ta dotyczy konkretnego pominięcia i znaczenia tego uchybienia dla możliwości stosowania konkretnej uchwały. W przedmiotowej uchwale oprócz pominiętych zasad wynajmowania lokali znajdują się także, po wyeliminowaniu wskazanych w wyroku regulacji, przepisy określające warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, oraz kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zawartość uchwały umożliwia zatem realizację przez Gminę obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, polegające na zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Nie ulega także wątpliwości, że uchwała nieregulująca w chwili obecnej całości materii, jaka została wskazana w delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, może zostać "uzupełniona" poprzez uchwalenie pominiętych elementów dotyczących zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w nowej, odrębnej uchwale. Samo zaś uznanie, że uchwała w obecnym kształcie narusza przepisy i jest niekompletna z punktu widzenia delegacji ustawowej nie powoduje automatycznie uznania, że narusza prawo w stopniu rażącym. Skarżący kasacyjnie nie podjął nawet próby wykazania tego rażącego stopnia naruszenia prawa. Natomiast "zwykły" stopień naruszenia nie daje podstaw do wdrożenia procedury stwierdzenia nieważności. W tym konkretnym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.