Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2106446

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 21 czerwca 2016 r.
I OSK 2348/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska.

Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer, del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 414/14 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 414/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak: (...) w przedmiocie zasiłku stałego, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; a w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania B. K., zwanej dalej: "skarżącą" od decyzji wydanej Wójta Gminy Górno z dnia (...) stycznia 2014 r., przyznającej jej zasiłek stały od 1 stycznia do 30 października 2014 r. w kwocie 221,79 zł miesięcznie oraz obejmującej ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwaną dalej: "k.p.a.", uchyliło zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekło o przyznaniu zasiłku stałego od 1 stycznia do dnia 30 października 2014 r. w kwocie 221,79 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia 13.01.2014 r. skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym w związku z orzeczeniem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 22.11.2013 r. zaliczającym ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Dalej powołując treść art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013.182 j.t.) dalej zwanej "u.p.s.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zgodziło się z organem I instancji, że skoro wniosek o ustalenie prawa do zasiłku stałego został wniesiony w dniu 13 stycznia 2014 r., to należało go przyznać począwszy od 1 stycznia 2014 r. do 30 października 2014 r.

Organ odwoławczy podał, że żądanie wnioskodawczyni o ustalenie prawa do zasiłku stałego od dnia 1 maja 2013 r., nie znajduje oparcia w obowiązującym porządku prawnym, albowiem żaden przepis u.p.s. nie przewiduje możliwości przyznania zasiłku stałego za okres sprzed złożenia wniosku. Przyznanie takiego świadczenia musiałoby opierać się na wyraźnej podstawie prawnej, której nie można domniemywać.

Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni w okresie upływu terminu ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności występując o jego kontynuację do Powiatowego, a następnie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie do Sądu Rejonowego w Kielcach, winna była już w maju 2013 r. złożyć wniosek do organu I instancji o przyznanie zasiłku stałego, informując organ o toczącym się postępowaniu przed zespołami ds. orzekania niepełnosprawności. Wówczas mogło dojść do zawieszenia przez organ I instancji postępowania, do czasu zakończenia tej sprawy. Gdyby natomiast organ I instancji wydał decyzję odmowną, obecnie przedłożony wyrok Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 22 listopada 2013 r. stanowiłby podstawę do przyznania zasiłku stałego od 1 maja 2013 r. do 30 października 2014 r. w trybie wznowienia.

W ocenie Kolegium, organ I instancji niezasadnie tą samą decyzją o przyznaniu zasiłku stałego (będącą decyzją nieostateczną) orzekł również w trybie art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) prawo do zasiłku stałego powstaje, gdy decyzja podlega wykonaniu. Jest to decyzja ostateczna bądź z rygorem natychmiastowej wykonalności, co w niniejszej sprawie dotychczas nie nastąpiło, a nastąpi dopiero z chwilą rozpatrzenia odwołania. Ponadto, jak stwierdził organ zasiłek stały stanowi odrębną podstawę prawną od art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, regulującego sprawę ubezpieczenia zdrowotnego i dlatego organ I instancji w odrębnym postępowaniu ustali prawo wnioskodawczyni do ubezpieczenia zdrowotnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, skarżąca wskazała, że nie zgadza się z tą decyzją w części dotyczącej terminu początkowego przyznania jej zasiłku stałego, który powinien być przyznany od dnia 1 maja 2013 r. Podała, że w maju 2013 r. wystąpiła do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach, który uznał lekki stopień niepełnosprawności. Podobnie orzekł następnie Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Dopiero Sąd Rejonowy w Kielcach wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. zaliczył ją do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 30 kwietnia 2013 r.

Autorka skargi zauważyła, że wniosek z dnia 13 stycznia 2014 r. winien być potraktowany jako wniosek o kontynuację zasiłku stałego otrzymywanego do 30 kwietnia 2013 r. Tak też uznał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 386/12.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę stwierdził, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku stałego oraz że wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV U 690/13 Sąd Rejonowy w Kielcach - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zaliczył ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dnia 30 kwietnia 2013 r. do 30 października 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Sąd wskazał, że powyższy przepis dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest wnioskiem wszczynającym postępowanie o przyznanie zasiłku stałego po raz pierwszy, a powyższa norma nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek zmierzający do dalszego uzyskiwania przyznanego już wcześniej świadczenia. W szczególności zaś, jak stwierdził Sąd, przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w związku z koniecznością uzyskania następnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Sąd ten podał, że powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądowym (przytoczono wyroki: WSA w Warszawie z dnia 29 września 2006 r., I SA/Wa 1253/06, WSA w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bd 851/08, WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r., II SA/Bk 108/09, WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że skarżąca do dnia 30 kwietnia 2013 r. pobierała zasiłek stały w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w celu kontynuacji świadczenia zwróciła się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Na skutek długotrwałej procedury odwoławczej, dopiero opisanym wyżej wyrokiem została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale już od dnia 30 kwietnia 2013 r. do 30 października 2014 r.

Jak stwierdził Sąd, niepełnosprawność skarżącej w stopniu umiarkowanym nie została przerwana i istniała również w okresie od dnia 30 kwietnia 2013 r. do dnia złożenia kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w tym okresie spełniała ona ustawowe przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uprawniające do przyznania tego świadczenia. Tym samym zasiłek stały powinien jej zostać przyznany za okres, gdy spełnione zostały ustawowe przesłanki. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, nie miał zastosowania art. 106 ust. 3 u.p.s., określający początek przyznania i wypłacania zasiłku. Wniosek skarżącej z dnia 13 stycznia 2014 r. powinien zaś zostać potraktowany jako wniosek o kontynuację uprzednio przyznanego świadczenia.

W ocenie Sądu I instancji, zastosowana przez organy wykładnia przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., w zakresie zasiłku stałego prowadzi do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Przyjmując bowiem, że dopiero od dnia złożenia wniosku o dalszą wypłatę świadczenia można przyznać zasiłek stały, błędne orzeczenia organów lub ich opóźnienia zawsze obciążałyby stronę, uniemożliwiając jej uzyskanie należnego świadczenia. Stosowanie reguły z art. 106 ust. 3 u.p.s., w przypadku świadczeń zależnych od niepełnosprawności strony, która musi być stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika, prowadziłoby do wydawania rozstrzygnięć krzywdzących stronę stosującą się do nakazu przeprowadzenia badania, którego wynik wskutek opóźnienia lekarza orzecznika odsunął w czasie formalne złożenie wniosku (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 312/08, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę, orzekając o wykonalności zaskarżonej decyzji, na podst. art. 152 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jak też zasądzenia kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., przez błędną jego wykładnię, o charakterze rozszerzającym i zastosowanie analogi z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwaną dalej: "u.ś.r.", która w prawie administracyjnym jest niedopuszczalna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że gdyby rzeczywistą intencją ustawodawcy, było - jak wskazał Sąd I instancji - zachowanie prawa do zasiłku w przypadku spełniania przesłanek do przyznania zasiłku stałego w związku z kontynuacją orzeczenia o niepełnosprawności, wówczas taki zapis ustawodawca zamieściłby w ustawie o pomocy społecznej, a takiej regulacji nie wprowadził.

Podniesiono, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera analogicznego zapisu, jak w jej art. 24 ust. 2a.

Wywodzono, że skarżąca już uprzednio do 30 kwietnia 2013 r. pobierała zasiłek stały, co oznacza, że nie była jej obca procedura przyznawania zasiłku od miesiąca złożenia wniosku.

Przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.09.2007 r., sygn. I OSK1933/06, w którym stwierdzono, że przyznanie świadczenia winno nastąpić nie wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku, zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s.P

Wywodzono, że przyznanie świadczenia musi opierać się na wyraźnej podstawie prawnej, której nie można domniemywać.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie poza sporem było, że skarżąca do dnia 30 kwietnia 2013 r. pobierała zasiłek stały w związku z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w celu kontynuacji świadczenia, w maju 2013 r. zwróciła się do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a na skutek procedury odwoławczej, wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 22 listopada 2013 r. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, od dnia 30 kwietnia 2013 r. do 30 października 2014 r., przy czym podanie o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją złożone zostało do organu I instancji w dniu 13 stycznia 2014 r.

Na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego, spornym stała się data przyznania dochodzonego przez skarżącą świadczenia.

Wysunięty w podstawie kasacyjnej zarzut, dotyczył naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., przez błędną jego wykładnię, o charakterze rozszerzającym i zastosowanie analogi z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z przepisu art. 106 ust. 3 u.p.s., wynika, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Przepis art. 24 ust. 2 lit. a u.ś.r., stanowi natomiast, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Podnoszony przez skarżący kasacyjnie organ zarzut nie mógł odnieść skutku. Przede wszystkim należy zauważyć, że jak wynika z uzsadanienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 106 ust. 3 u.p.s., określający początek przyznania i wypłacania zasiłku, nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, a podanie skarżącej z dnia 13 stycznia 2014 r. powinno zaś zostać potraktowane, jako wniosek o kontynuację uprzednio przyznanego świadczenia.

W istocie, więc, Sąd I instancji nie zastosował powyższego przepisu. W tym miejscu należy stwierdzić, że jakkolwiek naruszenie prawa materialnego może polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który powinien być zastosowany i niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki SN: z dnia (...) stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNP 1997, Nr 18, poz. 351, oraz z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, LEX nr 81132, a także końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSA WSA 2004, Nr 1, poz. 11), to jednak podstawowym wymogiem skargi kasacyjnej jest w tej sytuacji wysunięcie zarzutu niezastosowania wskazanego w jej podstawie przepisu prawa, czego skarżący kasacyjnie organ zaniechał. Zachodziły jednak warunki do merytorycznego ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wysuniętego zarzutu błędnego określenia terminu przyznania świadczenia, skoro Sąd I instancji zakwestionował przyjętą przez organy wykładnię omawianego przepisu, wskazując, że w przypadku, kiedy dochodzone przez stronę świadczenie stanowi kontynuację dotychczas otrzymywanego świadczenia, to okoliczność - zawinionego nie przez stronę, a właściwe organy - opóźnienia w możliwości posiadania przez wnioskodawczynię wymaganej dokumentacji, którą winna załączyć do podania o kontynuację świadczenia, nie powinna jej obciążać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko słuszne. W ugruntowanym już orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 106 ust. 3 u.p.s., znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pomocowego jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie, nie zaś w przypadku, gdy strona występuje o świadczenie w związku z uzyskaniem kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 353/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/06).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w takim przypadku datą wszczęcia postępowania jest moment złożenia pierwotnego wniosku, o ile niepełnosprawność - potwierdzona orzeczeniem właściwego zespołu d/s orzekania o niepełnosprawności - istnieje przez cały okres (tak np. w wyroku NSA z 23 kwietnia 200 lr. Sygn. akt I SA 2324/00, LEX 54541, w wyroku NSA z 20 lipca 2001 r. Sygn. akt I SA 2550/00 LEX 53939). Wprawdzie orzecznictwo to dotyczyło kwestii przyznawania renty socjalnej, ale z uwagi na bardzo zbliżony charakter tego świadczenia do zasiłku stałego wyrównawczego (obecnie zasiłku stałego), zasada ta znajduje zastosowanie także w przypadku tego zasiłku. Przy czym wskazać należy, że nie pozbawia aktualności tej tezy fakt, iż była podjęta w starym stanie prawnym, gdyż odnosiła się do treści przepisu art. 43 ust. 6 poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, który ma swój odpowiednik wart. 106 ust. 3 u.p.s.

Należy również wskazać, że w wyroku z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt SK 19/14), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 106 ust. 3 u.p.s., w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku stałego osobie całkowicie niezdolnej do pracy, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niemającej innych środków utrzymania, prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że przepis ten w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 31 grudnia 2016 r. Nie zmienia to jednak faktu zakwestionowania legalności omawianej regulacji prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.