I OSK 2344/18, Uznanie informacji publicznej za prawnie chronioną informację niejawną. - Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2677192

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2019 r. I OSK 2344/18 Uznanie informacji publicznej za prawnie chronioną informację niejawną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk.

Sędziowie NSA: Małgorzata Pocztarek Rafał Stasikowski (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1786/17 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1786/17 oddalił skargę (...) na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że Prokurator Generalny decyzją z dnia (...) września 2017 r. odmówił (...) udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 8) i 14) wskazanych we wniosku Fundacji z dnia 17 sierpnia 2017 r., to jest:

8) Ile razy Prokurator Generalny zwrócił się na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767, zwanej dalej ustawą Prawo o Prokuraturze) o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych do właściwych uprawnionych organów? Prosimy o podanie tej informacji ze wskazaniem jakie byty to organy.

14) Ile razy Prokurator Generalny zniósł lub zmienił klauzulę tajności informacji niejawnych na podstawie art. 57 § 5 Prawa o prokuraturze?

W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Prokurator Generalny wskazał, że (...) wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2017 r. (doręczonym organowi w dniu 16 sierpnia 2017 r.), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się o udostępnienie czternastu informacji publicznych, w tym między innymi wyżej wskazanych informacji zamieszczonych w punktach nr 8. i 14. wniosku. W ocenie organu wniosek, w zakresie objętym niniejszą decyzją, nie może zostać uwzględniony, albowiem dotyczy uprawnień Prokuratora Generalnego w toczącym się postępowaniu przygotowawczym, wynikających z art. 57 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767), to jest czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez właściwe organy oraz klauzul tajności nałożonych na dokument lub materiał przez uprawniony organ w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1167 z późn. zm.), dalej u.d.i.p. Czynności operacyjno-rozpoznawcze pełnią istotną rolę nie tylko w kontekście bezpieczeństwa państwa, ale także z punktu widzenia uzyskania dowodów przestępstwa. Stanowią one system niejawnych działań, ustawowo uprawnionych do tego organów, prowadzonych zazwyczaj poza procesem karnym, lecz najczęściej służących aktualnym lub przyszłym celom tego procesu i wykonywanych dla zapobiegania i zwalczania przestępczości. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i z mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych informacjami niejawnymi są informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 5 powołanej ustawy o ochronie informacji niejawnych, w którym wyszczególnione zostały rodzaje informacji niejawnych. Przedstawiona w tym przepisie klasyfikacja odnosi się do skutków, jakie dla państwa może wywołać ujawnienie informacji niejawnej. Ustawodawca wskazał między innymi, że informacją niejawną jest taka informacja, której nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości (art. 5 ust. 3 pkt 5). Wszelkie urządzenia służące rejestracji dokumentów niejawnych, w tym systemy teleinformatyczne, są również objęte ochroną wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i w zależności od rodzaju rejestrowanych dokumentów chronione są jedną z klauzul z art. 5 tej ustawy. Udzielenie żądanej informacji z punktów 8. i 14. wniosku wiązałoby się z koniecznością powołania danych zawartych we wskazanych wyżej rejestrach, prowadzonych przez Prokuratora Generalnego, którym została nadana klauzula niejawności w oparciu o przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Poza tym udostępnić informację na podstawie dokumentów objętych klauzulą niejawności można wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Powołane wyżej przepisy wskazują, że każda informacja, która jest związana z czynnościami, o jakich mowa w art. 57 § 3 i 5 ustawy - Prawo o prokuraturze, w tym również dotycząca liczby realizacji wskazanych czynności, bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności, pozostaje niejawna. Wnioskowana informacja dotyczy informacji niejawnych objętych ochroną na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 11 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, ze wskazaniem liczby osób, co do których: sąd zarządził kontrolę i utrwalanie rozmów lub kontrolę operacyjną, sąd odmówił zarządzenia kontroli i utrwalania rozmów lub kontroli operacyjnej, wniosek o kontrolę operacyjną nie uzyskał zgody prokuratora, z wyszczególnieniem liczby osób w wymienionych kategoriach, co do których o kontrolę operacyjną wnioskował właściwy organ. Ścisłe określenie kategorii danych objętych informacją Prokuratora Generalnego (liczba osób) oraz podmiotów uprawnionych do ich uzyskania - Sejm i Senat (in gremio) - uzasadnia pogląd, iż wprowadzając to szczególne rozwiązanie ustawodawca kierował się założeniem, że uzyskanie dostępu do tych danych na innej podstawie nie jest możliwe. Jest to bowiem wyjątek od reguły, wynikającej z powołanych wyżej przepisów, nakazującej uznanie za informacje niejawne dokumentacji kontroli operacyjnej stosowanej przez uprawnione do tego podmioty. Przywołany wyżej przepis ustawy - Prawo o prokuraturze w sposób wyczerpujący określa zakres uprawnień Prokuratora Generalnego do ujawniania informacji w zakresie czynności operacyjno-rozpoznawczych wykonywanych przez uprawnione do tego służby. Wszystkie pozostałe dane dotyczące tej materii z uwagi na ich niejawny charakter podlegają szczególnej ochronie, przewidzianej w przepisach powołanej ustawy o ochronie informacji niejawnych.

(...) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prokuratora Generalnego. Fundacja zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, art. 2 w zw. z art. 5 oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p., poprzez blankietowe i nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowane informacje mają charakter informacji niejawnej, art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy Prawo o prokuraturze, która prowadziła do wniosku, że uzyskanie dostępu do wnioskowanych informacji jest możliwe tylko na podstawie art. 11 ustawy Prawo o prokuraturze;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, tj. zakresu wnioskowanych informacji oraz charakteru prawnego wnioskowanych informacji, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w szczególności w zakresie podstawy prawnej uznania wnioskowanych informacji za informacje niejawne.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, iż organ nie wskazał wyraźnej podstawy prawnej uznania wnioskowanych informacji za informacje niejawne. Przywołane w uzasadnieniu przykładowe wyliczenie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych (m.in. art. 1 ust. 1 i 5 ust. 3 pkt 5) nie pozostaje w żadnym bezpośrednim związku z zakresem wnioskowanych informacji. Organ nie wykazał również, które dobro chronione prawem na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych (bezpieczeństwo publiczne, porządek publiczny, utrudnienie wykonywania zadań przez służby lub organy wymiaru sprawiedliwości) uległoby naruszeniu poprzez udostępnienie wnioskowanych informacji. W decyzji nie wskazano również na czym mogłaby polegać szkoda dla Rzeczypospolitej Polskiej lub jej interesów związana z udostępnieniem wnioskowanych informacji. Organ pominął całkowicie fakt, że wnioskowane informacje mają charakter zbiorczej informacji statystycznej i są one oderwane od konkretnych spraw prowadzonych przez prokuraturę czy służby policyjne oraz specjalne. Organ wychodzi z błędnego założenia, że regułą jest niejawny charakter wnioskowanych informacji, wyjątkiem zaś obowiązek ich udostępnienia np. na podstawie art. 11 ustawy Prawa o prokuraturze. Organ pominął zarówno brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który statuuje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wyjątkiem od tej reguły jest art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wbrew ogólnej zasadzie, zgodnie z którą wyjątki należy interpretować zawężająco, organ wyszedł z założenia, że regułą jest brak dostępu do informacji na temat sposobu realizacji kompetencji przez Prokuratora Generalnego, wyjątkiem zaś jest przepis art. 11 ustawy Prawa o prokuraturze, który nakazuje udostępnienie takich informacji. Organ pominął tym samym orzecznictwo sądów administracyjnych, które w oparciu o ustawę o prokuraturze uznały, że "przepis art. 10ea ust. 1ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), przewidujący szczególny sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza prawa do uzyskiwania tych informacji na wniosek składany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Organ nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia przedmiotu i zakresu wnioskowanych informacji. Bez analizy wnioskowanych informacji statystycznych organ uznał, że mają one charakter niejawny. Doszło tym samym do naruszenia art. 7 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że każdy organ, do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest zobowiązany indywidualnie ocenić charakter prawny wnioskowanych informacji, a następnie zastosować odpowiednie przepisy u.d.i.p. Blankietowe przyjęcie, że art. 11 ustawy Prawo o prokuraturze wyłącza obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei, blankietowe przyjęcie iż wnioskowana informacja statystyczna stanowi informację niejawną bez precyzyjnego wskazania podstawy prawnej takiej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w ocenie organu przeczy twierdzeniom skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że w zaskarżonej decyzji Prokurator Generalny wskazał przyczyny, dla których wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ujawnienia informacji zawnioskowanych w punktach 8. i 14. nie mógł zostać uwzględniony. Wbrew twierdzeniom skargi, zaskarżona decyzja nie ma charakteru blankietowego, a jej uzasadnienie jest wyczerpujące i wyjaśnia oraz rozstrzyga wszystkie zagadnienia, które stały się zarzutami skargi.

Sąd wskazał, że przedmiotem wniosku Fundacji, w części objętej zaskarżoną decyzją, są uprawnienia Prokuratora Generalnego w postępowaniu przygotowawczym i wynikające z art. 57 § 3 i § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów Prokurator Generalny może zwrócić się o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez właściwe organy, jeżeli pozostawałyby one w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem przygotowawczym i zapoznać się z materiałami zgromadzonymi w toku takich czynności. Natomiast § 5 określa kompetencje Prokuratora Generalnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na potrzeby postępowania przygotowawczego, do zniesienia lub zmiany klauzuli tajności nałożonej na dokument lub materiał przez uprawniony organ w trybie art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ trafnie zakwalifikował obie żądane informacje do grona informacji publicznych, w rozumieniu u.d.i.p. To zagadnienie jest w niniejszej sprawie oczywiste i niesporne. Trafne jest także uznanie obu żądanych informacji za informacje niejawne, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Twierdzenie to jest zasadne nie tylko z uwagi na fakt przyznania informacjom generowanym przez działania wynikające z art. 57 § 3 i § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze określonych klauzul tajności, ale także z uwagi na bezpośredni związek tych działań z czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, które ze swojej istoty nie mogą być jawne. W twierdzeniach skargi, Fundacja abstrahuje od istoty czynności operacyjno-rozpoznawczych. Czynności operacyjno-rozpoznawcze stanowią, najogólniej rzecz ujmując, system niejawnych działań, ustawowo uprawnionych do tego organów, prowadzonych zazwyczaj poza procesem karnym, lecz najczęściej służących aktualnym lub przyszłym celom tego procesu i wykonywanych dla zapobiegania i zwalczania przestępczości, zarówno kryminalnej, jak i gospodarczej czy terrorystycznej. Dlatego czynności operacyjno-rozpoznawcze pełnią istotną rolę nie tylko w kontekście bezpieczeństwa państwa, ale także z punktu widzenia uzyskania dowodów przestępstwa, czy oceny zagrożenia terrorystycznego. W obecnym stanie prawnym w Polsce czynności operacyjno-rozpoznawcze mogą prowadzić następujące służby: Policja - art. 19, 19a i 19b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencja Wywiadu - art. 27, 29 i 30 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1897 z późn. zm.), Centralne Biuro Antykorupcyjne - art. 17 i 19 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 z późn. zm.), Straż Graniczna - art. 9e, 9f i 9g ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643 z późn. zm.), Służba Kontrwywiadu Wojskowego i Służba Wywiadu Wojskowego - art. 31, 33 i 34 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1318 z późn. zm.), Krajowa Administracja Skarbowa (Służba Celno-Skarbowa) - art. 118, 119 i 120 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), Żandarmeria Wojskowa - art. 31, 32 i 33 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1483 z późn. zm.). Realizowana przez powyższe służby praca operacyjna może mieć różnoraki zakres i może polegać na sięganiu po rozmaite środki. Rozwój przestępczości we współczesnym świecie, w tym także sięganie przez sprawców po nowoczesne technologie, musi implikować właściwe reakcje służb w walce z tymi zjawiskami. Sprowadza się to niekiedy do tego, że czynności operacyjno-rozpoznawcze przybierają formę działań o bardzo skomplikowanym charakterze, zarówno pod kątem prawnym, jak i logistycznym czy też technicznym.

W wyniku wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11 w 2016 r. doszło do istotnych modyfikacji w ramach instytucji kontroli operacyjnej, zarówno poprzez zmianę tzw. ustaw kompetencyjnych, jak i kolejną nowelizację Kodeksu postępowania karnego. Kontrola upoważnionego prokuratora nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi dokonywana jest przede wszystkim poprzez wgląd w zgromadzone materiały oraz ich ocenę. Wyłącznie Prokurator Generalny może zwrócić się do właściwego organu o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych i wniosek taki jest dla adresata wiążący. Za zgodą ministra - członka Rady Ministrów właściwego do spraw koordynowania działalności służb specjalnych, a w przypadku czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez Policję - za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą zostać sporządzone kopie zapisów treści utrwalonych w wyniku tych czynności i udostępnione Prokuratorowi Generalnemu, Prokuratorowi Krajowemu lub upoważnionemu przez nich prokuratorowi. Materiały zawierające wizerunki osób wykonujących czynności operacyjno-rozpoznawcze są przekazywane w formie uniemożliwiającej ustalenie tożsamości tych osób. Prokurator Generalny lub Prokurator Krajowy, upoważniając prokuratora na podstawie art. 57 § 2 ustawy Prawo o prokuraturze do sprawowania kontroli nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, określa zakres tego upoważnienia, w szczególności przez wskazanie sprawy prowadzonej przez uprawniony organ i okresu, w jakim kontrola ta ma być sprawowana. Z dokonanych w toku oceny ustaleń sporządza się sprawozdanie, które przedstawia się odpowiednio Prokuratorowi Generalnemu lub Prokuratorowi Krajowemu w zakreślonym przez niego terminie (Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 lutego 2017 r. w sprawie sposobu realizacji czynności prokuratora w ramach kontroli nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, Dz. U. poz. 292 z późn. zm.). W celu rozpoznawania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw o charakterze terrorystycznym Szef ABW może zarządzić wobec osoby niebędącej obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, w stosunku do której istnieje obawa co do możliwości prowadzenia przez nią działalności terrorystycznej, na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, niejawne prowadzenie czynności polegających na: uzyskiwaniu i utrwalaniu treści rozmów prowadzonych przy użyciu środków technicznych, w tym za pomocą sieci telekomunikacyjnych; uzyskiwaniu i utrwalaniu obrazu lub dźwięku osób z pomieszczeń, środków transportu lub miejsc innych niż miejsca publiczne; uzyskiwaniu i utrwalaniu treści korespondencji, w tym korespondencji prowadzonej za pomocą środków komunikacji elektronicznej; uzyskiwaniu i utrwalaniu danych zawartych na informatycznych nośnikach danych, telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych, systemach informatycznych i teleinformatycznych; uzyskiwaniu dostępu i kontroli zawartości przesyłek. Udział Prokuratora Generalnego w tych w czynnościach przewidują również przepisy art. 9 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz. U. poz. 904 z późn. zm.). Z powyższego dobitnie wynika zasadność objęcia klauzulą tajności informacji dotyczących także danych co do liczby wniosków złożonych przez Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz adresatów tych wniosków, a zatem informacji objętych pkt 8. wniosku Fundacji. Wynika z tego również zasadność objęcia klauzulą tajności informacji o liczbie zniesienia lub zmiany przez Prokuratora Generalnego klauzuli tajności informacji niejawnych na podstawie art. 57 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, tj. informacji zawnioskowanych w pkt 14. wniosku Fundacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyby organy uprawnione do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych udostępniały informacje o podjęciu takich czynności lub zaprzeczały ich podjęciu, to nie osiągnęłyby celów, dla których czynności operacyjno-rozpoznawcze są podejmowane, a zwłaszcza niemożliwe byłoby zapobieganie i zwalczanie różnego rodzaju przestępczości. Wszelkie urządzenia służące rejestracji dokumentów niejawnych, w tym systemy teleinformatyczne, są również objęte ochroną wynikającą z przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych i w zależności od rodzaju rejestrowanych dokumentów chronione są jedną z klauzul określonych w art. 5 tej ustawy. Dlatego udzielenie żądanej informacji w zakresie punkt 8. i 14. wniosku wiązałoby się także z koniecznością powołania danych zawartych we wskazanych wyżej rejestrach, prowadzonych przez Prokuratora Generalnego, którym została nadana klauzula niejawności w oparciu o przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zatem udzielenie wnioskowanej informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania takiej informacji na podstawie zapisów znajdujących się w urządzeniach służących do rejestracji dokumentów niejawnych, w tym w systemach teleinformatycznych, które również objęte są ochroną na podstawie powołanej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Tak wytworzona informacja byłaby niejawna i również musiałaby ulec utajnieniu. Stąd też ochronie podlega tu nie tylko sama żądana informacja, ale także rejestry dotyczące działań Prokuratora Generalnego, wynikających z treści art. 57 § 3 i § 5 ustawy Prawo o prokuraturze.

Sąd podkreślił, iż z uwagi na ścisły związek obu żądanych informacji ze sferą działań operacyjno-rozpoznawczych, że sama informacja "statystyczna" daje obraz co do natężenia albo zmniejszenia różnych działań operacyjnych oraz zmian klauzul bezpieczeństwa, co w sumie daje informację o nasileniu albo zmniejszeniu takich działań. Informacja taka, z chwila ujawnienia, nie może być obojętna dla ogólnie pojmowanego bezpieczeństwa, zwłaszcza wobec przestępczości zorganizowanej, tak zarówno kryminalnej, gospodarczej czy terrorystycznej. Nadto, udostępnić informację dotyczącą dokumentów objętych klauzulą niejawności można wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych), co wprost wyłącza skarżącą Fundację z kręgu osób uprawnionych do pozyskania takiej informacji. Powołane wyżej przepisy oraz istota czynności operacyjno-rozpoznawczych wskazują, że każda informacja, która jest związana z czynnościami, o jakich mowa w art. 57 § 3 i § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, w tym również dotycząca liczby realizacji wskazanych czynności, bądź informacja zaprzeczająca realizacji takich czynności, musi pozostać niejawna, jako objęta ochroną na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadne było, w oparciu o wyżej wskazane przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, powołanie przez organ art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jako podstawy prawnej do decyzji odmownej, wydanej w trybie art. 16 tej ustawy.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej Fundacji, że organ nie wskazał właściwych przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Twierdzeniu takiemu przeczy treść decyzji oraz powołane i omówione w jej uzasadnieniu przepisy prawa. Podkreślił także, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, co przesądza art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepis ten jest podstawą prawną do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji w punktach 8. i 14. wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2017 r. Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ ważąc racje strony - co do prawa strony w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, trafnie przyjął i uzasadnił, iż ważniejsza jest potrzeba ochrony dobra oczywiście ważniejszego, którym jest należycie pojmowane bezpieczeństwo, co także znalazło swoje uzasadnienie w argumentacji organu i w powołanych przepisach prawa.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem, wbrew twierdzeniom skargi, organ dokonał analizy treści wniosku, ustalił, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i wskazał w uzasadnieniu decyzji dlaczego żądana informacja nie może zostać udostępniona. Wszystkie powyższe elementy zostały w uzasadnieniu decyzji dokładnie omówione. Organ wskazał także podstawę prawną dla swoich ocen. Zatem podjęta decyzji nie ma ani cech dowolności ani blankietowości. Wskazał także w tym aspekcie, iż organ udzielił odpowiedzi na 12 z 14 zagadnień wskazanych we wniosku Fundacji z dnia 11 sierpnia 2017 r., a zatem każde z tych zagadnień musiał potraktować odrębnie. Z kolei wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 11 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze nie stanowi przepisu o sposobie udostępniania informacji, ale w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma charakter sprawozdawczy z realizacji przez Prokuratora Generalnego kontroli rozmów i ich utrwalania dla celów postępowań operacyjnych. Realizacja tego obowiązku sprawozdawczego umożliwia Sejmowi i Senatowi kontrolę nad tym zakresem działań i uprawnień Prokuratora Generalnego. Natomiast zagadnienie, czy uprawnienia Prokuratora Generalnego wskazane w art. 57 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze mogą nadmiernie ingerować w uprawnienia podmiotów zobowiązanych do nadania klauzuli tajności wymyka się z przedmiotu niniejszej sprawy i stanowi zagadnienie de lege ferenda: czy i w jakim zakresie uprawnienia te powinny być uregulowane w ustawie Prawo o prokuraturze czy też w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Zagadnienia te nie mogą w żaden sposób wpływać na ocenę, iż żądana informacja stanowi informację niejawną, do której odnosi się art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wydane w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za chybione i z uwagi na powyższe, w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja. Zaskarżyła ona wyrok w całości i zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1) Art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich nie zastosowaniu, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja miała charakter publiczny, a jednocześnie w toku postępowania: 1) nie zostało wykazane w sposób wszechstronny, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną;

2) nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tejże informacji;

3) tak organ, jak i Sąd I instancji nie dokonały oceny proporcjonalności ograniczenia dostępu do informacji publicznej z perspektywy art.

31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) Art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), dalej u.o.i.n. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej, że wnioskowane informacje miały charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegały udostępnieniu.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono nadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) Art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, do czego tenże był zobowiązany w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z powołaniem się przez organ na ochronę informacji niejawnych, zwłaszcza, że organ dokonał bardzo ogólnego i nieostrego, wręcz arbitralnego wskazania co do niejawnego charakter tych informacji,

2) Art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania:

1) nie został wykazany fakt, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności wnioskowanym informacjom, 2) nie został jednoznacznie określonych charakter wnioskowanych informacji jako niejawnych,

3) Art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie brak sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanych informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność skargi i potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji,

4) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniosła, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przyzwalając na blankietowe odmawianie przez organy władzy publicznej udostępniania informacji publicznej. Nieodłączną cechą demokratycznego państwa prawnego jest zapewnienie obywatelom prawa dostępu do informacji publicznej, tak by zagwarantować transparentność działalności władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów wskazanych w u.d.i.p. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji naruszył prawo materialne w postaci art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bezpodstawnie przyjął bowiem, że: każda informacja dotycząca czynności, o których mowa w art. 57 § 3 i § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, jest niejawna,nie trzeba było poddawać odmowy udostępnienia skarżącej informacji publicznej analizie z perspektywy ograniczeń, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie można było udostępnić skarżącej przedmiotowej informacji, albowiem ich analiza mogłaby dostarczyć danych na tematy istotne dla bezpieczeństwa państwa, co wpłynęłoby niewątpliwie na poziom bezpieczeństwa, wnioskowane informacje pochodziłyby z niejawnych rejestrów, w związku z tym również powinny zostać uznane za niejawne.

Zdaniem skarżącej nie można podzielić argumentacji Sądu I instancji, że każda informacja związana z czynnościami, o jakich mowa w art. 57 § 3 i § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, w tym informacja statystyczna, a nawet zaprzeczająca realizacji tych czynności, jest informacją niejawną na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n. w związku z art. 5 ust. 3 u.o.i.n. Stwierdzenia tego nie sposób uznać za rzeczowe i prawidłowe przede wszystkim z tego powodu, że nigdzie w polskim ustawodawstwie nie określono czynności operacyjno-rozpoznawczych. Zatem z uwagi na nieostry charakter tego pojęcia i możliwość jego szerokiej interpretacji, nie można rozszerzająco interpretować wyjątku od konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej. Ponadto przyjęcie takiego założenia, powoduje wyłączenie spod działania przepisów ustawy pewnej nieokreślonej masy informacji, w tym statystycznych, a nie dotyczących konkretnych spraw operacyjnych.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, zdaniem skarżącej, zaniechał oceny proporcjonalności odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie można zgodzić się z jego stanowiskiem, iż odmowa udostępnienia tej informacji ze względu na ochronę dobra oczywiście ważniejszego, którym jest należycie pojmowane bezpieczeństwo. Oczywiste jest w tej sprawie to, że realizacja prawa wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże się z ochroną interesu społecznego. Wyraża się on w tym, że jednostki mają prawo do posiadania informacji na temat działalności organów władzy publicznej, gdyż takie są wymogi państwa demokratycznego, którego zasadniczą cechą winna być transparentność działania jego organów. Skarżąca wskazała, że wniosek w tej sprawie służył pozyskaniu informacji potrzebnych dla Komisji Weneckiej, przygotowującej raport na temat funkcjonowania nowego Prawa o prokuraturze. Tymczasem jak pokazuje uzasadnienie wyroku Sądu I instancji akceptuje on odwrócenie konstytucyjnej zasady dotyczącej prawa do informacji publicznej. Sąd I instancji pominął także zupełnie okoliczność, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza mechanizm proporcjonalności, który przewiduje, iż ograniczenia prawa i wolności konstytucyjnych muszą spełniać wymogi celowości, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricte. Brak analizy w tym zakresie statuuje naruszenie ww. norm konstytucyjnych.

Zdaniem skarżącej nie sposób wreszcie zgodzić się z Sądem I instancji, że wnioskowane informacje mówiłyby coś o natężeniu lub zmniejszeniu różnych działań operacyjnych oraz zmian klauzul tajności. Stwierdzenie to, według skarżącej, świadczy o tym, iż Sąd I instancji nie zapoznał się dokładnie z wnioskiem, który został skierowany do organu. Dotyczył on bowiem ogólnej liczby, danej statystycznej, zbiorczej, bez podziału na poszczególne okresy, czy też lata. Jak zatem na podstawie informacji zbiorczej wysnuć wniosek, że nastąpiło nasilenie lub zmniejszenie tego typu działań? Zdaniem skarżącej udostępnienie tej informacji w żaden sposób nie wpłynęłoby na poziom bezpieczeństwa. Uzyskanie z kolei informacji na temat zdejmowania klauzul tajności służyć miało ustaleniu tylko, czy Prokurator Generalny korzysta z nowo przyznanego mu uprawnienia, zwłaszcza że w przeszłości media szeroko rozpisywały się o nieprawidłowościach w tym zakresie. Zdjęcie klauzuli tajności wywołuje istotne skutki także w aspekcie prawnokarnym, gdyż nie można wówczas mówić o możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności z art. 265 k.k. Dlatego transparentności działania organu władzy publicznej w tym zakresie jest tak ważna.

Uzyskanie informacji na temat inicjowania czynności operacyjno-rozpoznawczych było także istotne z tego względu, że Prokurator Generalny jest elementem kontroli nad zarządzaniem, np. kontroli operacyjnej. We wniosku chodziło zatem o efektywność i skuteczność procedury kontrolnej nad stosowaniem najbardziej inwazyjnej w prawa i wolności konstytucyjne.

Fundacja nie zgodziła się też ze stwierdzeniem Sądu I instancji dotyczącym ścisłego powiązania zdjęcia klauzuli tajności z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wszak dokumenty opatrywane tego typu klauzulami nie powstają wyłącznie w drodze prowadzenia tego typu czynności, co w sposób oczywisty wynika z brzmienia przepisów u.o.i.n.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie został w toku postępowania wykazany fakt objęcia wnioskowanych informacji klauzulą tajności, o której mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n. Wykazanie tego faktu byłoby możliwe tylko i wyłącznie, gdyby ustalono, iż dane których domaga się skarżąca zostały rzeczywiście wyodrębnione z "mitycznych" rejestrów, ujęte w odrębnym rejestrze oraz nadana im klauzula tajności. Skarżąca ponadto wskazała, że nie sposób mówić o "zasadności" ewentualnego utajnienia tych informacji, skoro Sejmowi i Senatowi przedstawiana jest informacja statystyczna, która musi powstać o tożsame niejawne rejestry. Ponadto skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, w którym orzekł on o braku zasadności odmówienia dostępu do informacji, które pozyskać można było wówczas właśnie z niejawnych rejestrów prowadzonych przez CBA. Stąd też argument o przechowywaniu tych danych w rejestrach nie wytrzymuje krytyki. Skarżąca podkreśliła, że argumenty Sądu I instancji są bardzo abstrakcyjne. Sąd używa pojęcia "zasadności objęcia klauzulą tajności" - nieznanego ustawie, w miejsce klasyfikacji, która jest wszak czynnością materialno-techniczną, co jasno wynika z orzecznictwa i doktryny. Tym samym przyzwala, bez sprawdzenia, czy rzeczywiście do klauzulowania doszło, na odmawianie dostępu do informacji publicznej.

Z tych przyczyn zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji winien wydać wyrok na podstawie akt sprawy, tzn. na podstawie dowodów w nich zgromadzonych, co w niniejszej sprawie - przy stanie dowodów w chwili orzekania, skutkować powinno uwzględnieniem skargi. W sprawie nie zostało wykazane, aby informacje wnioskowane przez skarżącą charakteryzowały się cechą pozbawiającą je charakteru informacji publicznej, zdatnych do udostępnienia. W tym zakresie Sąd I instancji pozostał w sferze domysłów, hipotez, uważając, że potencjalnie te informacje powinny być chronione, nie mając jednocześnie dowodu, że informacje takie rzeczywiście są chronione.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jaki mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną. W związku z tym przejść należy do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota niniejszego sporu sprowadza się do ustalenia, czy zawnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej podlegającej ujawnieniu, czy też informacji niejawnej. W sensie aksjologicznym niniejszy spór sądowy jest konfliktem pomiędzy publicznym prawem podmiotowym obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej a innymi dobrami wskazanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a to koniecznością ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Egzemplifikacja ta sprowadza się w gruncie rzeczy do ochrony takich dóbr jak: prywatności osób, ochrony dóbr policyjnych, takich jak bezpieczeństwo obywateli oraz ochrony ważnego interesu gospodarczego państwa, co należy wiązać m.in. z suwerennością gospodarczą. Ustawodawca konstytucyjny uznał, iż zasada jawności działania organów władzy publicznej stanowi ważny element demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok SN z dnia 1 czerwca 2000 r., III RN 64/00, OSNP 2001, Nr 6, poz. 183), lecz nie może być ona absolutyzowana, gdyż istnieje szereg ważniejszych dóbr i interesów niż prawo obywatela do informacji publicznej.

Możliwość poddania przez Naczelny Sąd Administracyjny analizie zagadnienia podstawowego dla przedmiotowej sprawy, tj. rozstrzygnięcia, czy żądana we wniosku informacja ma charakter chronionej informacji niejawnej, wymagała jednoznacznego wysunięcia w skardze kasacyjnej zarzutu, wskazującego na wadliwą wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 u.o.i.n., polegającą na niezasadnym uznaniu przez organ, a za nim Sąd I instancji, że informacje co do ilości przypadków, w których Prokurator Generalny zwrócił się na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o prokuraturze o przeprowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych do właściwych uprawnionych organów, wskazania organów, do których się zwrócił z takim wnioskiem oraz informacji co do ilości przypadków, w których Prokurator Generalny zniósł lub zmienił klauzulę tajności informacji niejawnych na podstawie art. 57 § 5 ustawy Prawo o prokuraturze, nie stanowią informacji niejawnych w rozumieniu ww. przepisu. Innymi słowy, podważenie zakwalifikowania żądanej informacji do katalogu chronionych informacji niejawnych, wymagało postawienia zarzutów wadliwej wykładni ww. przepisu i zakwestionowania zajętego przez organ i Sąd I instancji stanowiska, że udostępnienie wnioskowanych informacji utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, jak też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

Tymczasem konstruując zarzuty kasacyjne, nie zakwestionowano wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.o.i.n., w powyższym zakresie, ani też nie podjęto polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie założeń aksjologicznych powyższej regulacji prawnej, lecz utożsamiono zarzucany błąd w zakwalifikowaniu żądanej informacji do katalogu informacji niejawnych z brakiem powiązania zastosowanego w sprawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., z odpowiednim przepisem art. 5 ust. 3 pkt 5 tej ustawy i nieopatrzeniem przez organ omawianej informacji, żadną z klauzul tajności, uregulowanej w tym artykule.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci zakwestionowania stanowiska, że żądana informacja publiczna, nie mieści się w zbiorze informacji niejawnych, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Do uznania bowiem, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. Pogląd taki został już przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej, wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą to stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12; T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117).

Stąd też nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z z art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n., w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W nawiązaniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, należy dodać, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, albowiem poszczególne przepisy tego artykułu, nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 u.o.i.n., tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tychże informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony. W pełni należy podzielić argumentację Sądu I instancji w zakresie cech, które przesądzają o niejawnym charakterze wnioskowanych informacji.

Wobec tak skonstruowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż informacje objęte wnioskiem mają charakter informacji niejawnych.

W świetle powyższego, za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie powyższych przepisów nie zachodzi, skoro odmowa udzielenia informacji publicznej wynikała z regulacji ustawowej, której przesłankami było przeciwdziałanie spowodowaniu szkody Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia jej interesów (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie odnosi się w istocie do wskazanych wyżej norm konstytucyjnych, lecz nawiązuje do naruszenia przepisów postępowania. Tak bowiem należy zakwalifikować zarzut niewykazania w sposób wszechstronny, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną oraz brak ustalenia, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tejże informacji. Zarzuty te stanowią jednak powielenie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm p.p.s.a., które zostaną poddane ocenie w dalszej części uzasadnienia.

Nie były również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Chybiony był zarzut naruszenie przepisów art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu, stosując przepisy u.o.i.n., ustawy Prawo o prokuraturze, oraz p.p.s.a. Wbrew więc podniesionym zarzutom skargi, Sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co w sposób wyraźny wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wysunięty w ramach powyższej podstawy kasacyjnej zarzut wadliwej oceny zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, nawiązuje do naruszenia prawa materialnego w zakresie omówionych już wyżej zagadnień.

Nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że materiał dowodowy nie jest zupełny poprzez zaniechanie ustaleń, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności wnioskowanej informacji, a jeżeli tak, to jakiej. Jak już wskazano, przy omówieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, powyższe ustalenia były zbędne. Ponadto, w ramach powołanych wyżej zarzutów nie można skutecznie podnosić naruszenia powyższych przepisów. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Sformułowany w tej normie prawnej obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach, jak i nieuwzględnienia go. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., może więc stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ewentualnie wykazałby zdarzenia uwzględnione przez sąd, a niewynikające z tych akt, oraz ich wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza również dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono.

W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji nie uchybił powyższym przepisom, jak również przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., co zarzuca skarżąca kasacyjnie. Nie można bowiem zgodzić się z zawartym w niej twierdzeniem, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, w tym nie sprecyzowano na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji. Wbrew przytoczonemu stanowisku, Sąd I instancji sprostał wymogom powyższych przepisów. Zajęte przez ten Sądu stanowisko było prawidłowe, a ponadto należycie uzasadnione, co znalazło wyraz we właściwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku, które zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c/ p.p.s.a. z innymi przepisami. Zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi jest chybiony z tego powodu, że z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.