Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1808775

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 lutego 2015 r.
I OSK 2333/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska.

Sędziowie NSA: Izabella Kulig-Maciszewska, del. Janusz Furmanek (spr.).

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. i S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/14 w sprawie ze skargi J.O. i S.O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2012 r. nr XXX/647/2012 w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej

1.

oddala skargę kasacyjną,

2.

zasądza od J.O. i S.O. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.O. i S.O. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2012 r. (Nr XXX/647/2012) w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 12 stycznia 2012 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr XXX/647/2012 w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) (dalej: ustawa o samorządzie gminnym), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) (dalej: ustawa o drogach publicznych). Z treści uchwały wynikało, iż pozbawiono kategorii drogi gminnej ulicę Z. na odcinku od ul. K. do ul. P. (§ 1 pkt 1). Droga na tym odcinku, z dniem wejścia w życie uchwały straciła status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, stając się drogą wewnętrzną (§ 1 pkt 2). Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3 pkt 2).

Ulica Z. na odcinku od ul. P. do ul. K. usytuowana jest na czterech działkach ewidencyjnych nr: 74/3, 74/4, 74/5, 74/6 z obrębu 1.10.74. Natomiast na odcinku od ul. P. do ul. P. grunty są prywatne (bez jakichkolwiek wydzieleń pod drogę) i nie użytkowane w celach komunikacyjnych. Ruch odbywa się ul. Z. i przed ul. K. wjeżdża się na projektowaną ul. Herbsta, częściowo zrealizowaną i dalej do ul. P.

W dniu 11 grudnia 2013 r. J. O. i S. O. złożyli, za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr XXX/647/2012 Rady m.st. Warszawy z dnia 12 stycznia 2012 r. Skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotowej uchwale zarzucono:

1)

naruszenie uprawnień skarżących w ten sposób, że uchwała uniemożliwia im wykonywanie służebności drogi koniecznej oraz służebności przesyłu, które zostały ustanowione na rzecz skarżących prawomocnym postanowieniem częściowym Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, II Wydział Cywilny z dnia 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt II Ns 822/10);

naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych;

naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) (dalej: ustawa - Prawo budowlane), poprzez pozbawienie skarżących możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa własności.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie ww. uchwały w całości, a tym samym przywrócenie ulicy Z. kategorii drogi gminnej na odcinku od ul. K. do ul. P. Alternatywnie wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały, na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że ww. uchwała jest sprzeczna z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja wyłączenia drogi z użytkowania, a zatem pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii powinno nastąpić z jednoczesnym zaliczeniem jej do nowej kategorii, co nie miało miejsca.

Dalej wskazano, iż uchwała narusza przyznane skarżącym orzeczeniem sądowym prawa rzeczowe. Skarżący są współwłaścicielami (i byli współwłaścicielami w dacie podejmowania ww. uchwały) nieruchomości składającej się z działki nr 80. Postanowieniem częściowym z dnia 1 grudnia 2010 r. Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, II Wydział Cywilny ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości służebność drogi koniecznej oraz służebność drogi przesyłu polegającą na doprowadzeniu przewodów przewidzianych przez MPWiK z projektowanej na działkach skarżących zabudowy, istniejących na działce nr 85/2 kanałów ściekowych i deszczowych.

Służebności opisane powyżej przysługują obecnie skarżącym celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej (ul. Z. i dalej do ul. K. i ul. P.) z ich nieruchomości. Uchwała pozbawiła jednak ul. Z. kategorii drogi gminnej. W ten sposób przeprowadzony przebieg drogi koniecznej do ul. Z. obecnie kończy się na drodze wewnętrznej co sprawia, że służebność straciła gospodarcze znaczenie. Wskutek powyższych okoliczności skarżący nie mogą wykonywać ograniczonych praw rzeczowych zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, tj. w celu umożliwienia dojazdu do drogi publicznej. Pozbawieni zostali także możliwości wykonania infrastruktury opisanej w punkcie 2 ww. postanowienia Sądu Rejonowego. W tym kontekście - jak podnieśli - organ wydający uchwałę odebrał im możliwość wykonywania swoich uprawnień.

Wobec powyższego wskazali, że ww. uchwała narusza ich interes prawny wynikający zarówno z uprawnień właścicielskich do nieruchomości, a także ustanowionych służebności. Zaskarżona uchwała narusza zatem interes prawny skarżących wynikający z art. 140 k.c. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżący podnieśli, że są legitymowani do wniesienia niniejszej skargi z uwagi na bezsprzeczne naruszenie ich uprawnień. Wskazali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z art. 140 k.c., o ile są naruszone poprzez uchwałę organu gminy, legitymują do zaskarżenia takiej uchwały po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia tych uprawnień.

W ocenie skarżących uchwała narusza ich zindywidualizowany, konkretny interes prawny wynikający z ww. postanowienia Sądu Rejonowego. Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wnieśli o stwierdzenie, iż uchwała jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, nie jest słuszny zarzut skarżących, iż pozbawienie kategorii drogi gminnej ul. Z. jest sprzeczne z przepisami art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Za pozbawieniem kategorii drogi publicznej ulicy Z. przemawiała okoliczność, że droga ta nie spełniała kryteriów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków funkcjonalno-technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jak również nie spełniała innych warunków faktycznych i prawnych.

Ponadto, z uwagi na to, iż droga usytuowana była częściowo na gruncie prywatnym, naruszony był warunek wynikający z art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym droga gminna stanowi własność właściwego samorządu - w tym przypadku Miasta Warszawy. Nie jest więc słuszne twierdzenie skarżących, że pozbawienie kategorii drogi gminnej ul. Z. może być dokonane jedynie przy jednoczesnym zaliczeniu tej drogi do nowej kategorii. Ta zasada nie obowiązuje w przypadku, kiedy dana droga nie spełnia ww. warunków technicznych dla drogi gminnej i nie jest użytkowana, jak też w przypadku, kiedy grunty, na których usytuowana jest taka droga nie stanowią własności samorządu terytorialnego.

Okoliczność wyłączenia z użytkowania lub brak użytkowania drogi, stanowi ustawową przesłankę pozwalającą na pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej, którą właśnie zawiera przepis powoływanego przez skarżących art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Skarżący przedwcześnie podnoszą zarzut o niemożności uzyskania w przyszłości oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia należącej do nich działki z drogą publiczną. Jest to zarzut hipotetyczny i niemający oparcia w faktach. Nie można więc na jego podstawie wyciągnąć wniosku, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Zdaniem organu, skarżący nie wykazali związku pomiędzy pozbawieniem kategorii drogi publicznej a przysługującym im prawem służebności i w związku z tym, w jaki sposób w tym zakresie został naruszony ich interes prawny.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2014 r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, dodali, że zaskarżona uchwała odejmując ul. Z. status drogi publicznej i uznając ją za drogę wewnętrzną zmieniła sytuacje prawną tej drogi, co wprost wpłynęło na realizację prawa skarżących. Status drogi wewnętrznej na nieruchomościach będących własnością m.st. Warszawy nie jest tożsamy z regulacjami prawnymi odpowiednimi dla dróg publicznych.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że uchwała narusza treść art. 10 ust. 3 zd. drugie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem pozbawienie i zaliczenie drogi do którejś z kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Skarżona uchwała została podjęta w dniu 12 stycznia 2012 r., więc spełnia pierwszy warunek czasowy, tj. została uchwalona do końca trzeciego kwartału danego roku. Nie została jednak spełniona druga przesłanka z art. 10 ust. 3 zd. drugie in fine. W § 3 ust. 2 uchwały błędnie wskazano, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, tym samym nieprawidłowo określono vacatio legis. W ocenie skarżących uchwała zawarła nieprawidłowy (zbyt krótki, 14 - dniowy) termin vacatio legis, podczas gdy z treści art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego, czyli w tym przypadku od dnia 1 stycznia 2013 r.

Organ w odpowiedni na ww. pismo wskazał, że zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp ten jest możliwy przez drogę wewnętrzną należącą do Miasta Warszawy, które nie stwarza przeszkód do jej używania.

Do protokołu rozprawy w dniu 8 maja 2014 r., skarżący przedłożyli załącznik podnosząc, że uchwała pozbawia możliwości zabudowy ich działki i nakłada na nich obowiązek uzyskania służebności. Działka w następstwie uchwały straciła status działki budowlanej. Na przedmiotowym terenie, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w nim działka przeznaczona jest pod budownictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na wstępie, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W świetle brzmienia ww. przepisu, jak podkreślił WSA w Warszawie, przed rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności.

Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnili warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie administracji publicznej. Ponadto skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a.

Dalej Sąd meriti zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego\uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu, iż są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr 80. Naruszenie interesu upatrują natomiast w tym, że uchwała pozbawia nieruchomość, której są współwłaścicielami przysługujących jej służebności oraz w konsekwencji poprzez brak dostępu do drogi publicznej pozbawia nieruchomość statusu działki budowlanej.

W tej sytuacji zadaniem Sądu konieczne było rozważenie, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wywołuje skutki w sferze praw skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości powiązanej z drogą, którą pozbawiono kategorii drogi publicznej (ulica Z.) w ten sposób, iż do tej ulicy - drogi publicznej, nieruchomość skarżących miała dostęp za pomocą służebności drogowej poprowadzonej przez inne działki.

Zdaniem WSA w Warszawie, zaskarżona uchwała na pewno nie wpływa bezpośrednio na prawo współwłasności działki nr 80, w zakres jego wykonywania oraz ustanowionych na korzyść tej działki służebności. Nie ogranicza bowiem uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie jej dysponowania, tj. korzystania oraz rozporządzania nią. Natomiast utrata przez nieruchomość będącą współwłasnością skarżących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, wbrew ich twierdzeniom, nie ma wpływu na sposób wykonywania praw służebnych, które prawnie nadal funkcjonują, albowiem obciążają działki dochodzące do ulicy Z.

Skoro na mocy przedmiotowej uchwały, ulica Z. na określonym odcinku zastała pozbawiona kategorii drogi gminnej i stanowić będzie drogę wewnętrzną, to w sprawie miały zastawanie przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu).

Z kolei stosowanie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Natomiast zgodnie, art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust. 1). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3).

Powyższe, zdaniem WSA w Warszawie, wskazywało, że Rada m.st. Warszawy miała kompetencję do pozbawienia wskazanej ulicy kategorii drogi gminnej i uznania jej za drogę wewnętrzną, z zachowaniem określonej procedury.

Zdaniem Sądu meriti, pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ w sytuacji, gdy poprzez podjęcie uchwały właściciel nieruchomości przyległej nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten, tak zresztą jak do tej pory będzie pośredni, nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego.

W sprawie zatem nie wykazano, aby nieruchomość skarżących - działka nr 80, poprzez zmianę statusu drogi - w odniesieniu do ulicy Z., w ogóle utraciła możliwość dostępu do drogi publicznej.

W świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) (dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlana wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Przepis ten pojęcie działki budowlanej łączy m.in. z dostępem do drogi publicznej.

Natomiast, zgodne z art. 2 pkt 14 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi.

Należało zatem, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzić, że to czy i w jakim zakresie działka skarżących będzie mogła być zabudowana nie jest uwarunkowane od bezpośredniego jej dostępu do drogi publicznej.

Powołanie przez skarżących przepisu art. 140 k.c. wyznaczającego treść i zakres prawa własności, które, ich zdaniem, zostały naruszone przez organy gminy na skutek działań podjętych w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie uzasadniało stwierdzenia, iż uchwała ta narusza interes prawny skarżących w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Ochrony prawnej w przypadku naruszenia tych przepisów należy upatrywać w regulacjach prawa cywilnego, nie zaś w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto nie legitymuje skarżących do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę podnoszona jej sprzeczność z prawem w zakresie nieprawidłowo określonego vacatio legis. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących.

Zdaniem Sądu meriti, wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący nie wykazali istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy ich sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związku polegającego na tym, że uchwała ta naruszałaby bezpośrednio ich interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez osoby nieposiadające legitymacji procesowej, nie mogła zostać uwzględniona.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. Marzeny O. i S. Jacka O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1)

naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny upływ na wynik sprawy, tj.:

a)

art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę oraz zaniechanie stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy skarga podlegała uwzględnieniu i z uwagi na oczywiste uchybienia dokonane przy jej wydawaniu przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, Sąd I instancji powinien stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa w oparciu o art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym;

2)

naruszenie prawa materialnego, tj.:

a)

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia, a przez to skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę, podczas gdy uchwała narusza uprawnienia skarżących w ten sposób, że uniemożliwia im wykonywanie służebności drogi koniecznej oraz służebności przesyłu, które to służebności zostały zasądzone na rzecz skarżących prawomocnym orzeczeniem - postanowieniem częściowym Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa w Warszawie, II Wydział Cywilny z dnia 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt: II Ns 822/10);

b)

art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu stwierdzenia o niezgodności uchwały z prawem, a tym samym zaniechanie przywrócenia ulicy Z. na odcinku od ul. K. do ul. P. ponownie kategorii drogi gminnej, podczas gdy skarżący należycie wykazali, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 10 ust. 3 zd. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 10 ust. 3 zd. 2 tej ustawy;

c)

art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza pozbawienie drogi gminnej kategorii drogi publicznej z jednoczesnym zaliczeniem jej do kategorii drogi wewnętrznej, podczas gdy pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym "ustanowieniem" jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach;

d)

art. 2 pkt 12 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że to czy i w jakim zakresie działka skarżących będzie mogła zostać zabudowana nie jest uwarunkowane od jej dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji przyjęcie, że pozbawienie skarżących prawa wykonywania ustanowionego prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego służebności drogi koniecznej i służebności przesyłu nie jest naruszeniem uprawnienia skarżących, podczas gdy wskutek wydania uchwały ustanowiona służebność (zapewniająca wcześniej dostęp działce nr 80 do drogi publicznej) utraciła wszelkie gospodarcze i funkcjonalne znaczenie, przez co skarżący zostali pozbawieni prawa korzystania z działki nr. 80, w tym m.in. do prawa jej zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa procesowego.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia przez Sąd I instancji skargi, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz jest konsekwencją nieuwzględnienia argumentów strony skarżącej przedstawionych na etapie postępowania przed Sądem I instancji, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy na wstępie, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji była uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 12 stycznia 2012 r. (Nr XXX/647/2012) w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej. W uchwale tej Rada Miasta Stołecznego Warszawy pozbawiła kategorii drogi gminnej ulicę Z. ma odcinku od ul. K. do ul. P. Jednocześnie postanowiła, że pozbawiona kategorii drogi gminnej ulica, stanowić będzie ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 1425, poz. 1591 z późn. zm.) (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) wywiedli J. Marzena O. i S. Jacek O., zarzucając jej naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę z uwagi na ustalenie, iż skarżący nie wykazali faktu posiadania legitymacji procesowej. Wokół tego też koncentrują się podstawowe zarzuty skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny konkretnie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, jak podniesiono już wyżej, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis powyższy stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Istotą sprawy jest zatem w analizowanym stanie faktycznym dokonanie wykładni art. 101 ust. 1 powoływanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie w niniejszej sprawie orzekającym, podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, wedle którego skarga złożona w powyższym trybie nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12). Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

Zasadniczym motywem, dla którego WSA w Warszawie skargę oddalił, było przekonanie, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie wpływa bezpośrednio na prawo własności działki nr 80, której właścicielami pozostają skarżący, w szczególności w zakresie jego wykonywania oraz ustanowionych na korzyść tej działki służebności jej dysponowania, tj. korzystania oraz rozporządzania nią. Zdaniem WSA także utrata przez sporną nieruchomość dostępu do drogi publicznej, wbrew twierdzeniom skarżących nie ma wpływu na sposób wykonywania praw służebnych, które prawnie nadal funkcjonują, albowiem obciążają działki dochodzące do ulicy Z. Stąd interes prawny skarżących, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zarzuty niniejszej skargi poddane ocenie poprzez pryzmat rozumianej wyżej istoty legitymacji skargowej w ujęciu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny, nie dają podstawy do uznania skargi za uzasadnioną, przede wszystkim dlatego, że fakty, w których skarżący upatrują naruszenia swego interesu prawnego obiektywnie za takie nie mogą zostać uznane. Kwestionowana uchwała w niczym nie zmieniła sytuacji prawnej skarżących. Przede wszystkim nie sposób stwierdzić, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że obecnie uniemożliwia ona skarżącym wykonywanie służebności drogi koniecznej oraz służebności przesyłu. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, jakoby dla korzystania z prawa dostępu do drogi publicznej niezbędne było obciążanie kolejnej działki (ulicy Z.) służebnością lub uzyskanie zgody właściciela drogi wewnętrznej, czy też wykupienie udziału w prawie własności tej drogi wewnętrznej nie jest prawidłowe. Innymi słowy, w cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe twierdzenie, że droga wewnętrzna może stanowić należyte spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej wyłącznie w sytuacji, gdy jej istnienie idzie w parze z odpowiednią służebnością ustanowioną na rzecz właściciela działki sąsiadującej (w tym przypadku skarżących). Definicja dostępu do drogi publicznej zawarta w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 707 z późn. zm.) (dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jednoznacznie wskazuje, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej może być zatem zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przyjęcie innego sposobu interpretacji powyższych przepisów, w szczególności przedstawionego przez autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby w praktyce do konkluzji, że ustawowe sformułowanie "przez drogę wewnętrzną" byłyby w powołanym wyżej przepisie w takim przypadku całkowicie zbędne (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09). Istotne jest natomiast w praktyce, aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej, co w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane. Nie można również nie dostrzec, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka jest obecnie drogą dojazdową, z której korzystają właściciele pozostałych działek do niej przylegających.

Tym samym brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 oraz art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia. W szczególności błędny jest pogląd skarżących kasacyjnie, jakoby nie było możliwe pozbawienie drogi gminnej kategorii drogi publicznej i równoczesne uznanie jej za drogę wewnętrzną.

Wyjaśnić w tym zakresie należy, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie), organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Stosownie do ust. 2, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu). Z kolei stosownie do ust. 3 art. 10 wskazanej ustawy, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Natomiast zgodnie, art. 8 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym (ust. 1). Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana (ust. 1a). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3).

Powyższe wskazuje, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy miała kompetencję do pozbawienia wskazanej drogi kategorii drogi gminnej i uznania jej za drogę wewnętrzną, z zachowaniem określonej procedury. Jak wynika z akt sprawy w sprawie ustawowe procedury zostały zachowane.

Wskazane przepisy ani inne przepisy ustawy o drogach publicznych - odnośnie drogi - nie przyznają szczególnych uprawnień osobom korzystających z takiej drogi Jedynie, zgodnie, z art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa materialnego - ustawy o drogach publicznych - nie dają skarżącym możności określonego zachowania się, nie stwarzają na ich rzecz podmiotowego prawa publicznego uprawniającego do uznania ich interesu prawnego w zakresie objętym przedmiotową uchwałą. Takie uprawnienia nie wynikają ze wskazanych przez skarżących przepisów ustawy o drogach publicznych.

Uznać należy, że pozbawienia określonej drogi statusu drogi gminnej przez uprawniony do tego organ - przy zachowaniu trybu podejmowania uchwały w tym zakresie nie można traktować jako naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że przedmiotowa droga nie spełniała kryteriów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków funkcjonalno-technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), jak również nie spełniała innych warunków faktycznych i prawnych. Jak słusznie wskazywały organy, a co zaakceptował w swoim orzeczeniu Sąd I instancji, sporna droga posiada zmienną szerokość od 2 do 5 m, a więc poniżej norm technicznych, które dla drogi gminnej przewidują szerokość minimum 10 m (§ 7 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 4 ww. Rozporządzenia). Ponadto ul. Z. na odcinku od ul. P. do ul. P. była wyznaczona na gruntach prywatnych, które nie są użytkowane w celach komunikacyjnych. Zgodnie z powyższym nie był spełniony również warunek obowiązku utrzymania kategorii drogi zawarty w przepisie art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ droga nie była użytkowana (a nawet w pewnym fragmencie faktycznie nie istnieje).

Ponadto, z uwagi na to, iż droga usytuowana była częściowo na gruncie prywatnym, naruszony był warunek wynikający z art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym droga gminna stanowi własność właściwego samorządu - w tym przypadku Miasta Warszawy. Nie jest więc słuszne twierdzenie skarżących, że pozbawienie kategorii drogi gminnej ul. Z. może być dokonane jedynie przy jednoczesnym zaliczeniu tej drogi do nowej kategorii. Ta zasada nie obowiązuje w przypadku, kiedy dana droga nie spełnia ww. warunków technicznych dla drogi gminnej i nie jest użytkowana, jak też w przypadku, kiedy grunty, na których usytuowana jest taka droga nie stanowią własności samorządu terytorialnego. Okoliczność wyłączenia z użytkowania lub brak użytkowania drogi, stanowi ustawową przesłankę pozwalającą na pozbawienie drogi kategorii drogi publicznej, którą właśnie zawiera przepis powoływanego przez skarżących art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Skoro zatem skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego to pozostałe zarzuty nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.