Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1449887

Postanowienie
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 18 lutego 2014 r.
I OSK 232/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Kamienia Pomorskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1054/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Burmistrza Kamienia Pomorskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z 7 listopada 2013 r., II SA/Sz 1054/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza Kamienia Pomorskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z (...) czerwca 2013 r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wcześniej, postanowieniem z 14 października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił wniosek Burmistrza Kamienia Pomorskiego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej odrzucenie wskazując nie tylko na uchybienie terminu do jej wniesienia (decyzja doręczona organowi 16 czerwca 2013 r., została wysłana początkowo pod niewłaściwy adres, ponownie nadana już po terminie), jak i okoliczność, że skarga została wniesiona przez organ, który orzekał w sprawie w I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że skarga została wniesiona przez Burmistrza Kamienia Pomorskiego, który działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Powołując orzecznictwo wskazał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jej rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (decyzji, postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 15 lutego 2006 r., I OSK 460/05). Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (Dz. U. Nr 187, poz. 1456) orzekł, że art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów - jest zgodny z ustawą zasadniczą.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżono omówione orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to znaczy art. 50 p.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że Burmistrz Kamienia Pomorskiego nie ma interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu, przez co nie ma legitymacji formalnej, ani materialnej do wywiedzenia skargi na decyzję organu wyższej instancji. Burmistrz był jednocześnie jedną ze stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. ponieważ wydał decyzję w sprawie.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, podkreślono, że Burmistrz Kamienia Pomorskiego posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ organ zmienił decyzję, której autorem jest skarżący. W wyniku odrzucenia skargi na decyzję, która jego zdaniem jest niekorzystna dla finansów gminy, Burmistrz zostaje pozbawiony możliwości ochrony interesów gminy, którą reprezentuje. W takiej sytuacji nie jest możliwe podjęcie polemiki z rozstrzygnięciem, z którym Burmistrz się nie zgadza.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, A. B. i W. B. najpierw wnieśli o jej odrzucenie a następnie o jej oddalenie. Podnieśli, że organ administracji publicznej nie może występować jednocześnie w roli organu który wydał akt administracyjny oraz strony postępowania.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie Burmistrz Kamienia Pomorskiego wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Następnie, Burmistrz Kamienia Pomorskiego wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wydaną po rozpatrzeniu odwołania od wydanej przez niego decyzji.

Przepis art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) do wydania decyzji w tym przedmiocie upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany powszechnie w orzecznictwie pogląd, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, postanowienia NSA z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, z 22 września 2011 r., II GSK 1020/11, a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, publ. ONSA 2003/4/115).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.